關于自然文化遺產資源產權的經濟研究
摘要：本文概括了我國自然文化遺產資源產權制度的歷史變遷，并分析了目前產權制度的特點。 認為目前自然文化遺產資源產權制度構建的重點不是如何強化法律和完善制度，而應該在于如何考慮遺產地原住居民的利益訴求，從而構筑完全的產權結構。 在此基礎上分析了民眾參與作為替代性制度安排的優(yōu)越性。
關鍵詞：自然文化遺產；產權結構；制度變遷。
一、我國自然文化遺產資源產權制度變遷。
產權領域的學者普遍認為， 產權是關于財產的一組權利，而財產權利束中最重要的部分就是財產的所有權、使用權、轉讓權和收益權。自然文化遺產資源產權結構則是自然文化遺產資源產權中各項權利束在不同權利主體之間的不同類型、不同程度的搭配和組合。而從歷史的范疇來看，產權屬于一種人與人的關系，產權制度的變遷要受到社會制度變遷的影響。
在原始社會階段和奴隸社會階段，由于受所處歷史階段和人類認識能力所限，自然文化遺產的概念應當還沒有出現，因此也不會有自然文化遺產資源產權制度的概念。
在以分封制為主的封建社會，秉承的是“普天之下，莫非王土”的理念，這個時期的自然文化遺產資源所有權應屬于皇帝。然而受社會發(fā)展階段和社會意識所限，對自然文化遺產的保護和開發(fā)意識并不強。此時的自然文化遺產的使用權實際上沒有明確的歸屬，體現出公共資源的特性，轉讓權和經營權的概念還沒有被人們所意識到。 受封建社會的生產力發(fā)展影響，人們對自然文化遺產的使用還沒有造 成太大的破壞，因此大多自然文化遺產能夠完好的保存延續(xù)下來。
在半殖民地半封建社會階段，社會在形式上依然以封建統(tǒng)治和自然經濟為主導，國家在政治地位上屬于被殖民的狀態(tài)。 從社會經濟結構上看，依然保留著封建社會的特征，此時自然文化遺產的所有權仍為國家所有，使用權歸屬取決于自然文化遺產所處地域是否被殖民，歸屬并不明確。 半殖民地半封建社會階段社會實際上已趨近于近代化，生產力有了大幅提高。 由于人們保護意識不強，同時自然文化遺產資源所有權不明，故此時部分自然文化遺產受到較大的破壞和毀損。
新中國成立之后，確立了我國的性質為社會主義社會，一切自然資源歸國家所有。 1954 年我國第一部憲法規(guī)定“礦藏、水流、由法律規(guī)定為國有的森林、草地和其他自然資源，都屬于國家所有①。 ”這一階段的自然文化遺產的所有權為國家享有，使用權屬于人民大眾所有。 因所有制為國家所有制，一些知名的自然文化遺產也多作為公益性質的休閑和觀光區(qū)對外經營。公有制弱化了自然文化遺產的經濟價值，大部分的自然文化遺產并沒有被意識到而已其他的資源形態(tài)而存在（柴海燕，鄢志武，2008）。
改革開放以后，我國的所有制結構由公有制轉變成為全民所有制、集體所有制、私人所有制和混合所有制共存的狀態(tài)。企業(yè)經營形式，產權組織形式均發(fā)生了較大的改變。 自然文化遺產資源產權制度同樣發(fā)生了巨大的變化。 20 世紀 90 年代中期風景名勝區(qū)產權制度改革之前，我國自然文化遺產所有權主要以國家所有為主， 但是經營由建設部和地方縣級以上政府進行歸口管理，并成立風景名勝區(qū)一級政府或風景名勝區(qū)管理委員會，作為行政管理部門對風景名勝區(qū)實行代理經營。地區(qū)政府或風景名勝區(qū)享有自然文化遺產的使用權和經營權。 90 年代中期之后，我國風景名勝區(qū)開始了產權制度改革，主要的方式為采取股份制，這一階段的自然文化遺產產權轉讓主要以經營權的轉讓為主，并且在國內大規(guī)模的實施開來（謝茹，2004）。 2003 年以后建設部在貴州設立了特許經營試點，希望能夠改變先前風景名勝區(qū)經營權轉讓的模式，使風景名勝區(qū)的經營權轉讓走上合理軌道。 特許經營試點規(guī)定景區(qū)經營權轉讓年限最高為 20 年， 在年份上較之前的景區(qū)經營權整體轉讓有所減少，在管理部門上也由過去地方政府獨立管理轉變?yōu)榻ㄔO主管部門和風景名勝區(qū)管委會同地方政府同時管理（唐凌，2007）。 2006 年后，國務院發(fā)布了《風景名勝區(qū)條例》，明確規(guī)定了景區(qū)門票必須由景區(qū)管委會收取，用途必須為景區(qū)保護和管理；景區(qū)的管理機構不得從事以營利為目的的活動，景區(qū)管理人員不得兼職營利�！讹L景名勝條例》的新規(guī)定意味著將風景名勝區(qū)的開發(fā)權和經營權進行了分離。確定了由管委會負責管理開發(fā)和補償，由企業(yè)進行經營的開發(fā)保護模式。
二、自然文化遺產資源產權的經濟分析。
1.對我國自然文化遺產資源產權制度的梳理。
我國自然文化遺產資源產權變遷實質上經歷了公共產品階段和準公共產品階段。 公共產品階段包括封建社會、半封建半殖民地社會階段和建國后直到改革開放前。這一階段自然文化遺產資源主要作為公共產品向大眾提供， 沒有特別的排他機制建立。
隨著時間的推移和生產力的發(fā)展，對自然文化遺產造成了一定的破壞。 改革開放以后到現在為準公共產品階段，又可以根據對自然文化遺產資源產權的細分分為兩個階段，產權初步分為經營權和剩余權階段和進一步細分為經營權、轉讓權、所有權和開發(fā)權的階段，兩個階段以 2003 年為界。 2003 年以前，由于受“產權轉移派”思想的影響，多數地方政府將自然文化遺產作為整體轉讓，自然文化遺產資源的所有權和轉讓權歸政府所有，包含了開發(fā)權和收益權等的其他權利統(tǒng)稱為經營權歸開發(fā)商所有。開發(fā)商受短期內利益最大化驅動會造成自然文化遺產的過度開發(fā)和破壞。
2003 年以后 ，國家通過 《風景名勝區(qū)條例 》的相關規(guī)定將自然文化遺產資源的開發(fā)權從經營權里分離了出來，由地方政府享有自然文化遺產資源的所有權、轉讓權、開發(fā)權和部分收益權（保護權），另外一部分收益權和剩余產權統(tǒng)稱為經營權歸開發(fā)商所有。
由于對景區(qū)開發(fā)權和保護權進行了限定，對自然文化遺產的保護起到了一定的促進作用。
2.自然文化遺產資源產權界定的困難。
我國現行的法律規(guī)定，國家對自然文化遺產資源擁有絕對的產權。因此，這些資源被認為是屬于國家，任何個人和團體在沒有得到國家許可的情況下，都不得以任何方式經營、使用自然文化遺產資源，更不得破壞這些資源。但問題是，法律上的產權和事實上的產權是有區(qū)別的。 制度經濟學的研究者一致認為，在事實上界定一項資源的產權要比在法律上界定它， 需要花費更多的資源。 即使在法律上清楚界定了某項資源的產權擁有者，但由于該擁有者為維護其產權需要有較高的執(zhí)行成本， 因此在實際情況中，總是存在一個產權的“公共領域”。
長期以來，大部分研究自然文化遺產保護的學者認為：長期以來， 我國自然文化遺產資源保護不力的主要原因是產權不明晰，法律不健全，政策執(zhí)行不到位所致。 這種分析是不完全的，因為任何個人的任何一項權利的有效性不單單依賴于這個人為保護這項權利所作的努力，而且還依賴于他人企圖分享這項權利的努力以及任何 “第三方” 所做的保護這項權利的努力 （巴澤爾，1998）。 隨著自然文化遺產資源希缺程度不斷提高，相對價格不斷上升，可以使尋租的動力越來越大，尋租手段也越來越復雜，因而監(jiān)督成本也相應會變得越來越高。 事實上，自然文化遺產保護的效果的決定因素不是完備的法律、健全的制度，而是取決于尋租者對遺產資源攫動力的大小。 由此導致的結果則是，法律明文強調自然文化遺產資源的產權屬于國有，但各種事實上的攫取行為卻永遠也不會消失。
3.民眾對自然文化遺產擁有事實上的私人產權。
雄倚登封市境的中岳嵩山，被地質學家譽為“天然地質博物館”，1991 年被聯(lián)合國科教文組織首輪通過為 “世界地質遺產保護單位”。境內的多處文化古跡更被列為世界文化遺產。但嵩山境內遍布的大大小小的違規(guī)礦井在屢禁不絕。文化古跡景區(qū)內的違規(guī)開放也此起彼伏。中央電視臺曝光、聯(lián)合國教科文組織警告、國務院和河南省發(fā)專項治理文件、登封市成立領導小組下大力整頓治理。力度不可謂不大，但效果甚微。原因就在于民眾對自然文化遺產擁有事實上的私人產權。
以當陽山為例，當陽山是嵩山七十二峰之一，就在少林寺所處的少室山西側，是石英巖產區(qū)。當地居民多以開采此礦為生，開采成本極低，設備簡單易得，也容易拆除撤離。 上級檢查整頓是，立即停產，很難抓到現行，無法嚴處。加上當地村鎮(zhèn)領導因經濟發(fā)展壓力，多對此有意疏忽，甚至暗中鼓勵，通風報信。因此，當地百姓與上級管理部門之間一直進行著游擊戰(zhàn)，問題根本無法根治。
按巴澤爾的理論， 決定所有權最優(yōu)配置的總原則應當是：對資產平均收入影響傾向更大的一方得到的剩余份額應該更大（巴澤爾，1998）。 產權界定的實質是不同利益主體的博弈，產權的界定與資源的分配同時由博弈的均衡所決定。 在這里，真正的競爭均衡不是產權交易的均衡，而是產權所有者為保障權益的監(jiān)督邊際成本與獲得產權邊際收益之間的均衡。
在這一局部， 當地居民對這項資源擁有的事實上的產權，實際上已經成為最主要的決定因素。而任何法律上的條文和嚴格的政策，在龐大的執(zhí)行成本面前都是蒼白無力的。 當居民不能從保護行為中得到利益是，他們有動力通過攫取獲得利益。 而這種攫取行為的邊界則是攫取成本和收益的平衡。只有與收入最大化一致的權利界定，才是完全的、有效的產權界定。 因此，不考慮原住居民利益的產權分配是無效的。 這種產權也是不完全的產權。
三、替代性的制度安排：民眾參與。
我國的遺產保護最早是由政府強制推行實施的，是一種自上而下的保護，這種保護方式一直持續(xù)到解放后。 隨著改革開放后社會經濟的迅速發(fā)展，民眾參與遺產保護才開始得到政府越來越多的關注。 民眾參與是全民保護遺產的最好方式，帶來了各方效益的平衡，同時這種自下而上的保護要求和政府主導的自上而下的保護約束相互接觸和交流，并經過多次反饋而達成共識，使得保護制度能滲透到遺產保護的方方面面。民眾參與雖然不具有強制性但具有約束力，是我國基層民主建設的舞臺和基地（費孝通，2002）。
我國很多的文化遺產都來源于民間，都是土生土長的民間傳統(tǒng)文化。 民眾中一類人是具有文化傳承者作用的當地村民，他們是傳統(tǒng)文化的主體，所謂的民俗旅游開發(fā)其實是對他們所擁有的民俗文化的利用和保護，文化主體的參與就顯得無比重要。 作為文化主體的民眾自愿介入當地旅游發(fā)展過程中，不但有利于增強文化遺產旅游產品的原生態(tài)性，民眾能夠從旅游業(yè)參與過程中獲取經濟效益，從而自發(fā)的保護和傳承地域文化，也有利于民眾認識并重新科學評價本土文化價值， 從而增強文化自信心和自豪感，自覺保護與傳承本土文化，將旅游帶來的負面影響最小化，推動自然文化遺產旅游可持續(xù)發(fā)展。
自然文化遺產的持有者與傳承者包括各種群體、團體甚至是個人， 主體的多元化導致了文化遺產分布廣泛甚至隱蔽的特征，同時不同地域之間民俗風情的差異，故而難以用統(tǒng)一政策性措施對其進行保護。因此，單純的政府行為往往難以奏效。而由廣大民眾形成的非政府組織具有非官方性、民間性的特點，其所涵蓋的范域廣泛，對民間社會的滲透力強大，與民眾有著天然的聯(lián)系優(yōu)勢，甚至有些非政府組織本身即是由自然文化遺產的持有者與傳承者參與組成的。 這使得非政府組織具有貼近民眾、實施有針對性保護的優(yōu)勢。
民眾之中另外一類人是由文化愛好者、文化專家等組成的民間社團組成。 對文化遺產的開發(fā)保護，不完全是政府和市場的意愿，這些民眾也同樣在其中發(fā)揮了自己的能動性。 作為是民俗文化的承載者， 他們最有權力判斷什么是本民族最有價值的內容。
他們按照自己的理解和意愿對文化遺產的開發(fā)與展示做出修正。
在學界強調以人為本的呼聲中，注重民眾參與才能實現可持續(xù)發(fā)展的理念，逐漸在政府的管理意識和政策中得以體現，遺產開發(fā)與利用應使當地老百姓受益，注重民眾參與。
目前我國民眾參與遺產保護的意識還較為薄弱，公眾本身的素質和相關專業(yè)知識也有待提高。 在進行遺產保護機制設計時，要充分考慮民眾參與，就需要健全民眾參與保護的相關保障機制以及遺產開發(fā)利用相關信息的公開制度。 □注釋：
①參見 1956 年《憲法》第 5、6、7 條。
參考文獻：
[1]柴海燕，鄢志武。風景名勝資源產權制度的誘致性變遷研究[J].國土資源科技管理，2008，（04）：49-52.
[2]謝茹。關于風景名勝資源產權制度的思考[J].當代財經，2004，（10）：24-29.
[3][美]巴澤爾。產權的經濟分析[M].費方域等譯。上海：三聯(lián)書店和上海人民出版社，1998:3.
[4]費孝通。居民自治：中國城市社區(qū)建設的新目標[J].江海學刊，2002，（03）：15-18.
