關(guān)于交通運輸業(yè)“營改增”政策評估框架的探索
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作者：張毅
目前我國交通運輸業(yè)“營改增”政策主要內(nèi)容可歸結(jié)為三大類，基本政策、補充政策和過渡政策。其中，基本政策是“營改增”政策的核心內(nèi)容，主要涉及應稅范圍、納稅人規(guī)定、稅率設置、計稅依據(jù)、征收方式等。交通運輸業(yè)增值稅適用稅率11%，增值稅的征收率為3%；小規(guī)模納稅人適用簡易計稅方法，稅率統(tǒng)一為3%，不允許進項抵扣；一般納稅人（年增值稅應稅銷售額超過500萬元）按適用稅率計算銷項稅，提供公交客運、出租車、長途客運、班車等公共交通運輸服務可以選擇按照簡易計稅方法計算繳納增值稅。
1 “營改增”政策評估的必要性
目前，我國“營改增”試點改革已走到需要進行系統(tǒng)性評估的階段。一方面，降低產(chǎn)業(yè)稅賦、完善稅制結(jié)構(gòu)、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等既定目標逐步實現(xiàn)；另一方面，部分行業(yè)稅負增加、財政收入增速趨緩、撬動財稅改革力量不足、中央與地方財力不均衡、后“營改增”時代如何全面減稅等問題亟待解決。對交通運輸業(yè)而言，“營改增”試點改革對轉(zhuǎn)變交通運輸發(fā)展方式、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進社會化分工和專業(yè)化發(fā)展、刺激運輸需求等發(fā)揮了積極作用，但同時也引起了一般納稅人運輸企業(yè)的稅賦水平不同程度增加，行業(yè)整體產(chǎn)出水平和生產(chǎn)者剩余整體下降，部分企業(yè)運輸經(jīng)營行為扭曲，滋生了新的“地下”經(jīng)濟活動，影響了運輸資源的優(yōu)化配置和社會福利改進。為了真實客觀地反映“營改增”對交通運輸業(yè)的影響，研究制定下一步“營改增”政策調(diào)整方案，解決改革實踐中出現(xiàn)的各種問題，現(xiàn)階段非常有必要對交通運輸業(yè)“營改增”政策進行科學、系統(tǒng)地評估和分析。
交通運輸業(yè)“營改增”政策實施本身是一個動態(tài)的過程，其中，政策評估和監(jiān)控是必不可少的環(huán)節(jié)�，F(xiàn)階段開展交通運輸業(yè)“營改增”試點政策評估，即是確保交通運輸業(yè)“營改增”試點改革成功實施的目標要求，也是我國政策評估制度自我完善、政策建設過程科學化和民主化的內(nèi)在要求。
2交通運輸業(yè)“營改增”政策評估框架
政策評估框架構(gòu)建是政策評估的基礎(chǔ)，從宏觀系統(tǒng)視角對政策評估邏輯和內(nèi)容價值進行頂層設計，可以最大化地減少評估過程的主觀隨意性，從而保證評估結(jié)論的科學性。參考瑞典學者韋唐( Vedung)在其專著Public Policy and Program Evaluation中所提出的一般公共政策評估模型以及聯(lián)合國評估小組所遵守的《聯(lián)合國系統(tǒng)評估規(guī)范》和有關(guān)政策評估實踐，本文構(gòu)建了我國交通運輸業(yè)“營改增”政策評估框架，即“目標一效果”模式(Objective-Effectiveness Models，OEM)。OEM評估模式側(cè)重政策執(zhí)行和落實效果評估，框架內(nèi)容具體包括評估目標、評估標準（效果）、評估方法和評估程序等。
交通運輸業(yè)“營改增”政策目標(Objective)可歸納為三大類：根本性目標、原則性目標和績效性目標。根本性目標是交通運輸業(yè)“營改增”試點改革的初衷和制度安排，要求徹底消除營業(yè)稅制度性重復征稅問題。原則性目標有兩點：一是通過優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)減輕稅收負擔，即實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅；二是試點行業(yè)總體稅負不增加或略有下降。績效性目標包括：(1)深化產(chǎn)業(yè)分工，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整升級；(2)加快現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展，這也意味著需要促進交通運輸業(yè)健康持續(xù)發(fā)展；(3)優(yōu)化投資、消費和出口結(jié)構(gòu)，促進國民經(jīng)濟健康協(xié)調(diào)發(fā)展。
交通運輸業(yè)“營改增”政策評估效果是在特定的評估標準要求下政策效力的最終表現(xiàn)，主要從政策的一致性、有效性、持續(xù)性和回應性等四個方面進行考察。一致性主要判斷交通運輸業(yè)“營改增”政策是否符合國家法律規(guī)章、制度政策、財稅體制改革和政府治理目標等有關(guān)規(guī)定和要求；有效性主要回答政策實施能否實現(xiàn)預期目標；持續(xù)性主要描述政策效力的持續(xù)時間和影響深度；回應性主要反映社會各界以及利益相關(guān)者對政策實施效果的態(tài)度和反映。
本文借鑒了世界銀行評價政策時所使用的中國CGE模型框架以及姜明耀(2011)研究稅收問題的部分結(jié)論，結(jié)合交通運輸行業(yè)特征，構(gòu)建了我國交通運輸業(yè)“營改增”政策評估框架，如表1所示。
3評估結(jié)論
3.1交通運輸業(yè)“營改增”政策效果總體低于預期
比照政策目標要求，近3年來我交通運輸業(yè)“營改增”政策效果總體上低于預期，尤其是在根本性目標和原則性目標的實現(xiàn)程度上。
具體來講，一是交通運輸供給過程中重復征稅的現(xiàn)象仍未完全消除，這與增值稅制度的根本性目標要求還有一定差距。增值稅制度的本質(zhì)特征是只對商品銷售額中的增值部分征稅，其原始意圖是消除商品和服務流轉(zhuǎn)過程中重復征稅問題。但是，由于目前交通運輸業(yè)“營改增”政策實施過程中仍然存在增值稅抵退鏈條“斷鏈”、進行稅額抵扣不充分等問題，重復征稅問題難以徹底消除。增值稅抵退鏈條“斷鏈”問題主要表現(xiàn)在：一些本應該納入進項稅抵扣范圍的項目目前尚不能進行抵扣，如車輛通行成本（過路過橋費）、人力成本、保險費、房屋租金等，這些成本項目在運輸總成本構(gòu)成中所占比重較高，累計約65%以上；另外，與運輸服務相關(guān)的生產(chǎn)資料性成本，如交通運輸設備（車輛、船舶）等初始投入大，沉淀成本高，更新周期長，當期折舊不在抵扣范圍內(nèi)。進行稅額抵扣不充分主要體現(xiàn)在：一些運輸企業(yè)的維修費、燃油費以及外包業(yè)務費等獲得專用增值稅發(fā)票比較困難。
二是“營改增”后交通運輸行業(yè)出現(xiàn)了稅負增加、利潤下降現(xiàn)象，這與此次稅制改革“稅負不增加或者略有降低”的基本原則有些相悖。“營改增”的初衷旨在減少流通環(huán)節(jié)的重復征稅，消除原有稅制結(jié)構(gòu)下營業(yè)稅納稅人外購貨物所負擔的增值稅、增值稅納稅人外購勞務所負擔的營業(yè)稅等額外負擔。在消除重復征稅的背景下，“營改增”后交通運輸行業(yè)的實際稅負不降反增，增加稅負從何而來？稅率太高？抵扣過少？還是未考慮到行業(yè)特殊性而實行政策“一刀切”？實際稅制改革結(jié)果與市場預期相差較遠，交通運輸行業(yè)尤其是道路運輸業(yè)實際稅負大幅度增加，說明政策設計上可能存在與改革宗旨不相適應的地方，需要進一步調(diào)整交通運輸行業(yè)增值稅相關(guān)政策。
3.2交通運輸業(yè)“營改增”政策的宏觀經(jīng)濟效果顯著
雖然“營改增”后我國交通運輸行業(yè)的利潤水平和產(chǎn)出效率受到了影響，但政策實施的宏觀經(jīng)濟效果明顯。一方面，交通運輸業(yè)“營改增”政策實施直接拉動了國民經(jīng)濟增長。根據(jù)索洛增長理論，GDP的平衡增長速度等于人口和技術(shù)的增長速度之和。“營改增”初期，由于交通投資增加、運輸資源優(yōu)化配置，國民經(jīng)濟實現(xiàn)了短期內(nèi)的快速增長。根據(jù)CGE模型測算結(jié)果，2012～2014年交通運輸業(yè)“營改增”對GDP的平均貢獻率約為4‰，即改革初期每年能帶動GDP凈增長0.4%。另一方面，交通運輸“營改增”政策的波及效應明顯，產(chǎn)業(yè)鏈減稅效果顯著。由于交通運輸費用是大多數(shù)工農(nóng)生產(chǎn)企業(yè)和現(xiàn)代服務企業(yè)的主要成本構(gòu)成之一，因此交通運輸業(yè)“營改增”后，這些交通運輸成本項目被列入企業(yè)進項稅額抵扣范圍，使其下游增值稅納稅人由取得營業(yè)稅發(fā)票不能抵扣改為取得增值稅發(fā)票可抵扣，從而減輕了下游產(chǎn)業(yè)稅收負擔。初步測算，與原營業(yè)稅制相比，2012～2014年我國交通運輸業(yè)“營改增”產(chǎn)生了23%的產(chǎn)業(yè)鏈減稅效果。
3.3重視交通運輸技術(shù)經(jīng)濟特性對政策效果的影響
交通運輸業(yè)“營改增”政策效果的與眾不同，很大程度上與交通運輸?shù)募夹g(shù)特性有關(guān)。從本次改革方案設計的理論依據(jù)來看，交通運輸業(yè)“營改增”政策制定與實踐主要涉及兩大理論體系：一是以稅收基本原理、最優(yōu)商品稅理論和增值稅制度為核心的財稅理論體系；二是以運輸經(jīng)濟學原理、綜合運輸理論和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展理論為基礎(chǔ)的交通運輸理論體系。在邏輯關(guān)聯(lián)和終極目標上，二者并沒有沖突。但在改革實踐中，財稅部門側(cè)重對“營改增”的財政保障功能和宏觀經(jīng)濟效率的考慮，某種程度上忽視了交通運輸?shù)男袠I(yè)特殊性和局限性，從而使得此次稅改的財稅目標與交通運輸行業(yè)的發(fā)展目標產(chǎn)生了偏離。高度重視并重新審視交通運輸?shù)募夹g(shù)經(jīng)濟特性及其對“營改增”政策效用的影響，基于財稅和交通運輸雙重理論體系重構(gòu)交通運輸業(yè)增值稅制度方案，選擇適合運輸產(chǎn)品生產(chǎn)特征和經(jīng)濟屬性的稅基、稅率和過渡政策或許是解決運輸服務業(yè)稅負增加問題的關(guān)鍵所在。
4建議
鑒于目前我國交通運輸業(yè)增值稅政策存在較為嚴重的進項稅額抵扣鏈條斷裂問題，建議國家財稅部門在今后試點政策調(diào)整或擴圍改革中合理增加運輸服務的增值稅額進項抵扣項目，逐步將運輸服務綜合成本構(gòu)成中占較大比重的過路過橋費、水運過閘費、保險費、人工費、房屋租金等納入進項稅抵扣范圍。
考慮到初期改革進一步擴大增值稅抵扣范圍的可能性、可行性以及社會各界對車輛通行費納入增值稅抵扣范圍的訴求和意見，建議盡快將車輛通行費納入交通運輸業(yè)增值稅進行稅額抵扣范圍，所有類型收費公路（政府還貸公路或經(jīng)營公路）提供的車輛通行服務執(zhí)行統(tǒng)一稅率政策。稅率設置可參考執(zhí)行現(xiàn)有部分現(xiàn)代服務業(yè)（如倉儲服務、貨運客運場站服務等）增值稅的稅率標準，按6%或減按3%的稅率繳納增值稅。
從長遠來看，“全范圍、低稅率、簡稅制”是我國交通運輸業(yè)“營改增”政策調(diào)整的方向。考慮目前我國運輸服務適用11%增值稅稅率相對偏高，未來政策調(diào)整可進一步研究稅率下降空間和可行性。交通運輸業(yè)稅率調(diào)整需從完善增值稅制度視角出發(fā)，以利于國民經(jīng)濟社會和交通運輸業(yè)健康持續(xù)發(fā)展為目的，統(tǒng)籌考慮所有關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)增值稅稅檔和稅率以及稅制改革總體效果，確定交通運輸業(yè)稅檔和稅率。
5【摘要】我國交通運輸業(yè)“營改增”政策實施3年以來尚未進行系統(tǒng)性評估。參考一般公共政策評估理論和方法，本文研究構(gòu)建了我國交通運輸業(yè)“營改增”政策評估框架，提出評估結(jié)論和完善我國交通運輸業(yè)增值稅政策的措施建議。
