關(guān)于高速公路環(huán)境保護(hù)管理體系構(gòu)建的研究
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作者：鄭曉敏
目前對高速公路的環(huán)境管理雖然有一些管理?xiàng)l例和技術(shù)規(guī)范，但主要集中在項(xiàng)目可研階段的環(huán)評和驗(yàn)收階段的環(huán)保驗(yàn)收，規(guī)劃合理性、施工階段過程控制和運(yùn)營階段環(huán)境管理等環(huán)節(jié)存在脫節(jié)現(xiàn)象。另外由于行業(yè)內(nèi)沒有具體的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)、明確的環(huán)境保護(hù)職責(zé)、有效的保障體系和監(jiān)督機(jī)制，存在環(huán)境管理漏洞，不能實(shí)現(xiàn)高速公路建設(shè)對環(huán)境影響最小化，對環(huán)境保護(hù)最大化和生態(tài)恢復(fù)最快化的原則。落實(shí)自然恢復(fù)，減小破壞的有效途徑，是構(gòu)建一套完善的高速公路環(huán)境保護(hù)管理體系，建立合理的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，明確環(huán)境保護(hù)職能，實(shí)現(xiàn)高速公路建設(shè)環(huán)境保護(hù)的閉合管理，將高速公路建設(shè)全過程對環(huán)境的影響降為最低。
1高速公路環(huán)境管理存在問題
交通運(yùn)輸行業(yè)環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)由上至下已開始建立，交通運(yùn)輸部成立了環(huán)保處，各省交通運(yùn)輸廳也成立了省交通運(yùn)輸環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)小組，掛靠相應(yīng)的部門或?qū)ＴO(shè)環(huán)境管理辦公室開展日常工作，其它各級交通運(yùn)輸主管部門尚未明確專門部門，基本由相應(yīng)的管理人員兼職開展工作。交通運(yùn)輸行業(yè)初步明確了各級部門環(huán)境保護(hù)的管理職責(zé)，交通運(yùn)輸行業(yè)環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系初步建立，行業(yè)環(huán)保統(tǒng)計開始啟動，行業(yè)環(huán)境監(jiān)測工作也開始逐步開展，從2011年開始開展了部分省交通運(yùn)輸環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)試點(diǎn)工程，可為下一步在全國范圍內(nèi)推行監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和平臺建設(shè)提供了有力的參考。雖然近些年高速公路環(huán)境保護(hù)工作有了很大發(fā)展，但是環(huán)境保護(hù)工作缺乏銜接性和整體性，環(huán)境管理上存在脫節(jié)和職責(zé)不清現(xiàn)象，不能實(shí)現(xiàn)全過程的閉合管理，在各階段的銜接上和一些環(huán)境職責(zé)上存在缺失。存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
(l)缺乏完善的環(huán)境管理體系�，F(xiàn)在交通環(huán)保管理普遍存在重建設(shè)輕營運(yùn)、重前期輕過程、重驗(yàn)收輕效果、重項(xiàng)目環(huán)評輕規(guī)劃環(huán)評、重高速公路輕其它交通項(xiàng)目等現(xiàn)象。高速公路環(huán)境管理目前還沒有形成有效的管理體系和運(yùn)行機(jī)制，在環(huán)評階段由第三方咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行了環(huán)境影響評價，提出了相應(yīng)的污染預(yù)防措施，但在施工階段沒有相應(yīng)的法規(guī)和明確的部閂來監(jiān)督和管理，存在環(huán)境管理空白，同時驗(yàn)收后在運(yùn)營管理階段也存在沒有明確的部門管理和監(jiān)督的問題，致使有些污染治理設(shè)施建成后不能保證正常運(yùn)行，因此亟待建立高速公路環(huán)保管理體系，明確各階段的環(huán)境職能和監(jiān)管要素，建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)對應(yīng)相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，實(shí)現(xiàn)在交通建設(shè)、運(yùn)營過程中，既重視工程質(zhì)量，降低資源消耗，又美化和保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)交通與自然環(huán)境和諧發(fā)展。
(2)建設(shè)前期環(huán)境管理機(jī)制不健全。多年來一直關(guān)注的是項(xiàng)目的環(huán)評，忽視整個高速公路網(wǎng)的規(guī)劃環(huán)境影響評價。規(guī)劃環(huán)評的規(guī)劃合理性直接影響項(xiàng)目區(qū)域環(huán)境影響程度，規(guī)劃環(huán)評的缺失或不完善，造成對區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作的宏觀指導(dǎo)缺失。另外目前項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)設(shè)計相對薄弱，一方面需專業(yè)技術(shù)人員加以落實(shí)，另一方面需要職能部門給以監(jiān)督。
(3)建設(shè)期環(huán)境管理制度不健全。高速公路建設(shè)期缺乏環(huán)境管理，雖然目前我國正在試點(diǎn)施工期環(huán)境監(jiān)理，但是還沒有出臺完善的環(huán)境監(jiān)理執(zhí)行和監(jiān)督制度，基本屬于工程監(jiān)理兼職環(huán)境監(jiān)理，當(dāng)工程進(jìn)度和環(huán)境保護(hù)發(fā)生沖突的時候，往往會先考慮工程，而忽視環(huán)境保護(hù)。
(4)運(yùn)營期環(huán)境管理薄弱。高速公路運(yùn)營期出現(xiàn)的環(huán)境問題與項(xiàng)目前期和建設(shè)期的環(huán)境保護(hù)工作密切相關(guān)，項(xiàng)目前期和施工期環(huán)境保護(hù)實(shí)施好，運(yùn)營期一般相對穩(wěn)定。但是目前存在很多項(xiàng)目建設(shè)期的環(huán)保措施和生態(tài)恢復(fù)僅僅為了通過驗(yàn)收，驗(yàn)收完后運(yùn)營期的環(huán)境管理薄弱，致使突擊恢復(fù)的植物由于缺乏有效合理的養(yǎng)護(hù)出現(xiàn)枯死現(xiàn)象，污水處理設(shè)施運(yùn)行一段時間后無法正常運(yùn)行或存在無人監(jiān)管的問題。
由于高速公路建設(shè)投資主體不同，污染治理設(shè)施的運(yùn)營管理主體不同，各單位對運(yùn)營管理缺乏管理經(jīng)驗(yàn)和管理制度，同時存在資金短缺、運(yùn)行力度不夠，不能保證穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放的問題。
(5)缺乏有效的運(yùn)行管理機(jī)制。我國的高速公路建設(shè)起步較晚，環(huán)境管理技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)較為匱乏，
雖然相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法規(guī)和條例越來越多，但有些法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)相對宏觀，比較通用化，具體規(guī)定不夠細(xì)化，職能劃分不明確，致使有些功能形同虛設(shè)，操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致“有法難依”或者“無法可依”。同時又由于缺乏相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)制，環(huán)境職責(zé)不明確，出現(xiàn)問題無人問責(zé)，造成過程控制無人監(jiān)管，環(huán)境破壞現(xiàn)象隨處可見。
(6)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置分散。高速公路環(huán)境管理在高速公路管理中處于邊緣化的位置，環(huán)境職能割裂，環(huán)境保護(hù)工作、環(huán)保統(tǒng)計、環(huán)保科技、節(jié)能減排、環(huán)保程序管理、環(huán)保監(jiān)督等分散在不同的部門監(jiān)管，缺乏有效的銜接，內(nèi)部管理機(jī)制缺乏活力。這些問題很大程度上是源于管理，主要體現(xiàn)在管理機(jī)構(gòu)不健全、權(quán)責(zé)不明晰、制度缺失等。
(7)缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。環(huán)境管理目前是按照誰審批誰管理的現(xiàn)狀，從職能上環(huán)境保護(hù)行政主管部門是主要的監(jiān)督部門，但是項(xiàng)目的管理主體又是行業(yè)職能部門和企業(yè)，這就存在外圍環(huán)境管理能力有限，行業(yè)內(nèi)管理由于沒有完善的管理制度不管理的現(xiàn)狀。
(8)環(huán)境保護(hù)缺乏全局考慮。高速公路建設(shè)要做到路、景合一，要對公路綠化也進(jìn)行總體設(shè)計，同步實(shí)施。目前高速公路環(huán)境保護(hù)缺乏與當(dāng)?shù)厝宋淖匀画h(huán)境相適應(yīng)的環(huán)保設(shè)計。高速公路建設(shè)巾，環(huán)境保護(hù)和生態(tài)保護(hù)措施的構(gòu)筑物與環(huán)境協(xié)調(diào)考慮不是很多，長期以來，考慮公路的工程功能較多，對公路生態(tài)環(huán)保功能則考慮較少。高速公路建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展缺乏全局考慮，很多高速未能實(shí)現(xiàn)工程防護(hù)、景觀塑造和環(huán)境保護(hù)的和諧統(tǒng)一。
2高速公路環(huán)境管理體系框架研究
2.1環(huán)境管理任務(wù)
隨著高速公路建設(shè)的快速發(fā)展，環(huán)境問題日益加劇，環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)重要任務(wù)也逐漸提上了高速公路建設(shè)的目標(biāo)中。高速公路環(huán)境保護(hù)主要任務(wù)包括：一是合理規(guī)劃，充分利用自然資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境；二是盡可能減少對生態(tài)環(huán)境的破壞，防治環(huán)境污染。環(huán)境管理是指依據(jù)國家和行業(yè)的環(huán)境政策、法規(guī)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，按照環(huán)境與發(fā)展和諧統(tǒng)一的原則，堅持宏觀綜合決策與微觀執(zhí)法監(jiān)督相結(jié)合的要求，運(yùn)用各種有效管理手段，調(diào)控人類的各種行為，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展同環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，限制人類損害環(huán)境質(zhì)量的活動以維護(hù)正常的環(huán)境秩序和環(huán)境安全，實(shí)現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展的行為總體。
2.2 高速公路環(huán)境管理體系框架構(gòu)建
高速公路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理體系框架的構(gòu)建主要針對目前高速公路環(huán)境管理存在的問題，在現(xiàn)存高速公路建設(shè)項(xiàng)目全程環(huán)境管理職能分工的情況下，在行業(yè)現(xiàn)有職能體系基礎(chǔ)上，通過現(xiàn)有環(huán)境管理職能整合，職位再設(shè)計等手段，嘗試建立以交通運(yùn)輸行業(yè)為中心的高速公路環(huán)境管理職能體系。
高速公路環(huán)境管理對象是高速公路建設(shè)和運(yùn)營，環(huán)境管理階段是指從高速公路規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)到建沒期、運(yùn)營期的全過程，是一個持續(xù)的過程。高速公路建設(shè)項(xiàng)目全程環(huán)境管理的內(nèi)容，由項(xiàng)目各個階段、各個環(huán)節(jié)的環(huán)境管理具體內(nèi)容組成，包括建設(shè)前期、建設(shè)期和運(yùn)營期的各項(xiàng)環(huán)境管理內(nèi)容。
高速公路建設(shè)項(xiàng)目全程環(huán)境管理體系的建立，是環(huán)境管理成為高速公路項(xiàng)目整個管理鏈上一個很重要的環(huán)節(jié)，高速公路環(huán)境管理的最終目標(biāo)是保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量，在高速公路建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益的和諧統(tǒng)一。
高速公路環(huán)境管理涉及社會、經(jīng)濟(jì)和資源等多個領(lǐng)域，涉及部門也多，環(huán)境保護(hù)的職能部門有環(huán)境保護(hù)行政主管部門和行業(yè)環(huán)境保護(hù)主管部門。環(huán)境保護(hù)行政主管部門為外圍監(jiān)督部門，行業(yè)內(nèi)主管部門有交通運(yùn)輸行業(yè)環(huán)境保護(hù)管理部門、高速公路環(huán)境管理部門。從項(xiàng)目的管理上看主要為建設(shè)單位和服務(wù)單位，服務(wù)單位有咨詢單位、環(huán)評單位、設(shè)計單位、監(jiān)測單位、監(jiān)理單位等，高速公路環(huán)境管理涉及的部門多、人多，它是政府管理和項(xiàng)目管理的重要組成部分，如何在管理中保證實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理，必須建立完善的運(yùn)行和保障機(jī)制。
高速公路環(huán)境管理體系框架構(gòu)建的基本原則：
(l)體現(xiàn)全程管理的理念。(2)以環(huán)境質(zhì)量管理為根本目標(biāo)，同時充分運(yùn)用技術(shù)和政策強(qiáng)化管理。(3)明確項(xiàng)目建設(shè)不同階段的環(huán)境職責(zé)，做到職責(zé)有職能機(jī)構(gòu)對應(yīng)，各職能部門之間能夠有效銜接，實(shí)現(xiàn)閉合管理。(4)通過完善的保障體系和有效的監(jiān)督機(jī)制，保證環(huán)保行為和措施的正常執(zhí)行，高速公路環(huán)境管理體系架構(gòu)如圖1所示。
高速公路建設(shè)環(huán)境管理體系框架分3層結(jié)構(gòu)，中心目標(biāo)是環(huán)境質(zhì)量管理，高速公路建設(shè)不應(yīng)以影響環(huán)境為代價，必須滿足環(huán)境功能區(qū)的要求。第2層次是項(xiàng)目建設(shè)的全程管理，在高速公路建設(shè)的不同階段，必須以環(huán)境質(zhì)量管理為根本目標(biāo)和任務(wù)。第3層次是環(huán)境管理運(yùn)行和保障機(jī)制，由于高速公路環(huán)境管理涉及部門和單位較多，要實(shí)現(xiàn)中心目標(biāo)，必須有完善的環(huán)境管理的保障機(jī)制，主要包括健全的環(huán)境管理法律法規(guī)體系、完善的管理制度、有效的技術(shù)方法、合理的管理機(jī)構(gòu)、明確的環(huán)境管理職能、有效的監(jiān)督機(jī)制等。
3高速公路環(huán)境管理體系研究
高速公路環(huán)境管理，從層次上說，實(shí)行宏觀管理和微觀管理相結(jié)合的模式。
宏觀上，省環(huán)境保護(hù)廳和省交通運(yùn)輸廳通過平行管理的模式，在明確各自管理內(nèi)容的基礎(chǔ)上，各司其職，齊抓共管，形成統(tǒng)一的宏觀管理決策系統(tǒng)。省交通廳負(fù)責(zé)高速公路建設(shè)全過程相關(guān)環(huán)境保護(hù)工作的具體開展與實(shí)施，屬于行業(yè)內(nèi)環(huán)境保護(hù)管理，省環(huán)境保護(hù)廳履行業(yè)務(wù)上的政策意見和過程控制的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督職能，屬于外圍環(huán)保管理和監(jiān)督。各省交通廳計劃處是宏觀管理的主要職能部門，宏觀管理層次針對全省各條高速公路環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行全過程動態(tài)管理，包括高速公路環(huán)境保護(hù)的決策管理、監(jiān)督執(zhí)行、支持保證等，省交通廳負(fù)責(zé)高速公路建設(shè)過程對環(huán)境污染和影響的具體控制的監(jiān)督，省環(huán)保廳負(fù)責(zé)在項(xiàng)目不同階段對環(huán)保的要求和落實(shí)，同時監(jiān)督在實(shí)施過程中對環(huán)境的影響程度，起到外圍監(jiān)督的作用。
在微觀管理層次，引入目標(biāo)管理和流程管理理論，對高速公路建設(shè)的規(guī)劃籌建、設(shè)計、施工、監(jiān)理、運(yùn)營過程中的環(huán)保問題實(shí)行目標(biāo)管理和流程管理，以確保高速公路建設(shè)和運(yùn)營的全過程達(dá)到預(yù)期的環(huán)保目標(biāo)。高速公路在規(guī)劃籌建過程、工程建設(shè)、運(yùn)營管理環(huán)節(jié)中的參與企業(yè)（規(guī)劃、審批、設(shè)計、環(huán)評、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收、路政等單位）都屬于交通環(huán)境管理的微觀層次。
高速公路建設(shè)涉及單位多，工程建設(shè)周期長，各個工程階段對應(yīng)不同的環(huán)境管理內(nèi)容和環(huán)境管理責(zé)任主體，故首先應(yīng)從宏觀上對高速公路建設(shè)全過程進(jìn)行階段性環(huán)境管理規(guī)劃，明確各個階段環(huán)境保護(hù)活動的參與各方及其工作流程。在高速公路建設(shè)的全過程中，各個階段環(huán)保管理的內(nèi)容和責(zé)任部門不同，其履行環(huán)保管理的程序也不相同。高速公路建設(shè)的環(huán)境保護(hù)工作，是貫穿于整個項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計、施工和運(yùn)營的—個系統(tǒng)工程，需要有關(guān)單位、部門的密切協(xié)調(diào)才能實(shí)現(xiàn)。高速公路建設(shè)項(xiàng)目全程動態(tài)環(huán)境管理體系及職能如圖2所示。
4高速公路環(huán)境管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)設(shè)置
4.1 高速公路建設(shè)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)設(shè)置現(xiàn)狀
由前面的分析可以看出，目前高速公路建設(shè)項(xiàng)目具體環(huán)境管理職能是分散在各個不同的環(huán)境管理主體中，包括建設(shè)單位、交通運(yùn)輸行業(yè)環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門、環(huán)保行政主管部門、咨詢、勘測、設(shè)計、環(huán)評單位以及其他相關(guān)行政主管部門等等。對于具體建設(shè)項(xiàng)目來說，環(huán)境保護(hù)行政主管部門屬于外圍監(jiān)管，交通行業(yè)環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門屬于行業(yè)內(nèi)監(jiān)管，建設(shè)單位對建設(shè)項(xiàng)目負(fù)有直接管理的責(zé)任，勘測、設(shè)計、規(guī)劃、環(huán)評單位、監(jiān)測、監(jiān)理等單位則提供相關(guān)管理服務(wù)與技術(shù)支持。其中，交通運(yùn)輸行業(yè)環(huán)境管理相關(guān)部門與建設(shè)單位的環(huán)境管理工作貫穿高速公路建設(shè)環(huán)境管理全過程。然而，這樣的環(huán)境管理職能體系在運(yùn)行效率上存在著先天的不足，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
(l)從管理學(xué)角度分析，組織的目標(biāo)決定組織的職能結(jié)構(gòu)，交通運(yùn)輸行業(yè)主管部門作為一個廣義上的組織，它的基本目標(biāo)只有一個，就是省交通運(yùn)輸行業(yè)的規(guī)劃、建設(shè)與發(fā)展，因此其現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)在很大程度上只服務(wù)于這樣一個目標(biāo)，而且從管理學(xué)的角度來講也是合理的。然而如果在其現(xiàn)有職能結(jié)構(gòu)中再加入另外一個目標(biāo)——環(huán)境保護(hù)，便會造成現(xiàn)有某些職能機(jī)構(gòu)權(quán)限與目標(biāo)的無所適從與混淆不清。以湖北省交通運(yùn)輸廳為例，湖北省交通運(yùn)輸廳的職責(zé)是這樣描述的：“擬訂全省公路、水路固定資產(chǎn)投資規(guī)模、建設(shè)項(xiàng)目，編制年度計劃，按省政府規(guī)定權(quán)限審查、審批交通固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目；指導(dǎo)農(nóng)村公路建設(shè)管理有關(guān)工作；承擔(dān)港口岸線使用審查、審批工作；負(fù)責(zé)行業(yè)統(tǒng)計工作；指導(dǎo)全省公路、水路行業(yè)環(huán)境保護(hù)和利用外資工作。”可以看出，環(huán)境管理目標(biāo)在組織職責(zé)中的體現(xiàn)略顯突兀與表述不足。這樣就造成了行業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理工作的不足。
(2)現(xiàn)有高速公路環(huán)境管理體系在宏觀管理層次上是由交通運(yùn)輸行業(yè)環(huán)境管理相關(guān)部門（省交通運(yùn)輸廳）與環(huán)境保護(hù)行政主管部門（省環(huán)保廳）共同負(fù)責(zé)，由于它們在行政級別劃分上屬于同一等級，不存在管理與被管理的情況，在目前缺乏跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與機(jī)制的情況下，難免會出現(xiàn)由部門目標(biāo)與使命的沖突帶來的部門利益沖突，部門保護(hù)主義等等協(xié)調(diào)管理問題，最終導(dǎo)致跨部門環(huán)境管理的低效率，具體表現(xiàn)有跨部門環(huán)境管理機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、權(quán)限不清等。
(3)交通運(yùn)輸行業(yè)環(huán)境管理相關(guān)部門在履行公路項(xiàng)目全程環(huán)境管理職責(zé)上相比環(huán)境保護(hù)行政主管部門有著許多優(yōu)勢，例如行業(yè)部門是建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營管理的具體實(shí)施與監(jiān)督者，具有行業(yè)技術(shù)與信息優(yōu)勢，現(xiàn)行環(huán)境管理體系中由于行業(yè)環(huán)境管理職能不充分，行業(yè)內(nèi)外環(huán)境管理工作銜接主要靠各種文件如環(huán)評報告、水保方案等審批來完成，導(dǎo)致公路建設(shè)項(xiàng)目全程環(huán)境管理“重審批，輕管理”情況的發(fā)生。
鑒于當(dāng)前高速公路環(huán)境管理職能體系存在以上問題，需要對當(dāng)前環(huán)境管理職能體系進(jìn)行整合與再設(shè)計，突出交通運(yùn)輸行業(yè)在公路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理中作用，構(gòu)建起一個以交通運(yùn)輸行業(yè)為中心的全新環(huán)境管理機(jī)構(gòu)體系，解決目標(biāo)不清，權(quán)限不明以及由環(huán)境管理責(zé)任中不明確帶來的“重審批，輕管理”的問題。
4.2環(huán)境管理體系中基本職能的劃分
要真正提高高速公路環(huán)境管理效率和效果，必須強(qiáng)化行業(yè)內(nèi)的環(huán)境管理職責(zé)。環(huán)境管理職能從宏觀上分析可以分為3大體系：文件體系、執(zhí)行體系和監(jiān)督體系。文件體系是指在高速公路建設(shè)項(xiàng)目全程環(huán)境管理過程中形成的文件系統(tǒng)的管理；執(zhí)行體系是指具體實(shí)施環(huán)境保護(hù)措施的職能體系，也可以理解為對文件體系的執(zhí)行；監(jiān)督體系是指對文件體系的形成過程以及執(zhí)行情況行使監(jiān)督反饋的職能體系。3大體系及各職能（共7種職能）如圖3所示。
4.2.1文件體系包含的職能
(l)政策法規(guī)職能，負(fù)責(zé)搜集行業(yè)最新環(huán)境方面相關(guān)法規(guī)、政策、規(guī)劃并指導(dǎo)監(jiān)督其在行業(yè)內(nèi)實(shí)施情況以及適時根據(jù)行業(yè)環(huán)境管理需要，制定完善行業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理相關(guān)條例，例如行業(yè)內(nèi)規(guī)劃環(huán)評與后環(huán)評制度的完善，并推動其實(shí)施。
(2)規(guī)劃設(shè)計職能，負(fù)責(zé)從一開始高速公路網(wǎng)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，具體高速公路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)目標(biāo)與指標(biāo)體系的建立以及環(huán)保固定資產(chǎn)投資規(guī)劃等。
(3)環(huán)保文件管理職能，負(fù)責(zé)全程環(huán)境管理過程中重要階段性文件的形成、審批與協(xié)調(diào)工作，包括行業(yè)內(nèi)項(xiàng)目建議書，可研報告的形成與審批以及行業(yè)外規(guī)劃環(huán)境影響評價、項(xiàng)目環(huán)境影響評價以及環(huán)境后評價，水土保持方案等重要文件在審批通過過程中與行業(yè)外其他部門的協(xié)調(diào)工作。
4.2.2執(zhí)行體系包含的職能
(l)科技教育職能，組織行業(yè)主要環(huán)�？萍伎蒲许�(xiàng)目的研究與攻克，推進(jìn)先進(jìn)科學(xué)技術(shù)在交通行業(yè)環(huán)境保護(hù)中的應(yīng)用，組織構(gòu)建和完善行業(yè)環(huán)境保護(hù)管理信息系統(tǒng)與環(huán)保地理信息系統(tǒng)以及其他科技系統(tǒng)，承擔(dān)提高交通運(yùn)輸行業(yè)從業(yè)人員的環(huán)保意識與素養(yǎng)，對其進(jìn)行環(huán)保宣傳與教育。
(2)環(huán)保服務(wù)管理職能，環(huán)保服務(wù)管理應(yīng)致力于加強(qiáng)相關(guān)行業(yè)的監(jiān)管與引導(dǎo)，規(guī)范市場行為，建立各個單位信用與環(huán)�？冃гu價體系，持續(xù)對相關(guān)單位進(jìn)行跟蹤評價，作為項(xiàng)目相應(yīng)環(huán)節(jié)招標(biāo)時的參考，激勵相應(yīng)的勘測、咨詢、設(shè)計、施工與環(huán)評單位不斷進(jìn)步。
4.2.3監(jiān)督體系包含的職能
(l)環(huán)保過程控制、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)保統(tǒng)計職能，通過完善的制度，定期對過程進(jìn)行檢查，組建健全的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，監(jiān)控高速公路建設(shè)項(xiàng)目項(xiàng)目環(huán)境影響現(xiàn)狀，監(jiān)測結(jié)果形成記錄備案以供查閱。在過程監(jiān)控過程中應(yīng)積極尋求公眾與其他組織的意見。
(2)程序監(jiān)督職能，負(fù)責(zé)對公路建設(shè)項(xiàng)目全過程各個流程的合法合理性，各個部門、單位，各個流程的完成情況進(jìn)行監(jiān)督與分析，接受公眾參與。本職能負(fù)責(zé)對項(xiàng)目全程的管理效率與效益進(jìn)行最終評價，程序監(jiān)督職能的存在保證了整個管理體系的自我學(xué)習(xí)與完善，能夠促進(jìn)管理方式的不斷改進(jìn)與管理效率的不斷提高。
4.3省級交通運(yùn)輸行業(yè)環(huán)境管理職能體系分析與構(gòu)建新型職能體系的嘗試
目前現(xiàn)行高速公路全程環(huán)境管理體系中的眾多職能，是分散在行業(yè)內(nèi)外、數(shù)量眾多的環(huán)境管理主體中，基于嘗試建立以交通運(yùn)輸行業(yè)為中心的環(huán)境管理職能體系的方便，研究以湖北省交通運(yùn)輸廳為管理責(zé)任中心探討高速公路環(huán)境管理職能體系的優(yōu)化。
湖北省交通運(yùn)輸廳共設(shè)有包括辦公室、研究室、法規(guī)處、計劃處、建設(shè)處和科教處在內(nèi)的共計20個部門子站，其中行業(yè)環(huán)境管理相關(guān)職能主要由計劃處承擔(dān)，另外科教處和政策法規(guī)處承擔(dān)部分職能。湖北省交通運(yùn)輸廳環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的辦公室（環(huán)保辦）掛靠計劃處，處理交通運(yùn)輸環(huán)境保護(hù)日常工作。廳計劃處對于環(huán)境保護(hù)的職責(zé)表述為“擬定全省公路、水路固定資產(chǎn)投資（包括環(huán)保工程固定資產(chǎn)投資）規(guī)模，按省政府規(guī)定權(quán)限審批、審查交通固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目（包括環(huán)保工程固定資產(chǎn)投資）”以及“指導(dǎo)全省公路、水路行業(yè)環(huán)境保護(hù)和利用外資工作”；科教處則承擔(dān)環(huán)�？萍贾С掷绛h(huán)境保護(hù)管理與技術(shù)課題的攻克，相關(guān)信息化建設(shè)與教育培訓(xùn)]二作；運(yùn)輸處指導(dǎo)節(jié)能減排工作。另外其他部門的如綜交處負(fù)責(zé)綜合交通體系的規(guī)劃以及重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目前期工作；建設(shè)處負(fù)責(zé)擬定全省交通建設(shè)相關(guān)政策，省交通重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目施工許可、竣工驗(yàn)收工作；除此之外，湖北省交通運(yùn)輸廳下設(shè)高速公路管理局，履行全省高速公路和長江大橋收費(fèi)、路政、養(yǎng)護(hù)、資產(chǎn)、投資等行業(yè)管理職能。
可以看出，現(xiàn)有行業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理職能是分散的，行業(yè)環(huán)境管理的7大基本職能有的雖然得到了體現(xiàn)，但環(huán)保特色不鮮明，例如政策法規(guī)職能、規(guī)劃設(shè)計和科技教育職能基本是由綜交處、計劃處和科教處共同完成，其他一些基本職能如環(huán)保服務(wù)管理職能、程序監(jiān)督職能基本無跡可尋，而且行業(yè)內(nèi)部缺乏以行業(yè)環(huán)境保護(hù)為組織目標(biāo)的統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)組織來解決部門協(xié)調(diào)與利益沖突的問題，這樣一來勢必造成行業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理低效率。
為解決上述存在的問題，需要在行業(yè)內(nèi)部健全七種環(huán)境管理職能并突出其重要性，建議具體方案如下：
(l)采用管理學(xué)上矩陣組織的組織方式，在湖北省交通運(yùn)輸廳原有職能體系之上再重疊一個以行業(yè)環(huán)境保護(hù)為組織目標(biāo)的閉合的項(xiàng)目部門。所謂矩陣型組織，就是新的部門成員是由來自先前各部門成員組成，在報告關(guān)系上不僅對職能領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)也對新的項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。比如，在新成立的以行業(yè)環(huán)境保護(hù)為組織目標(biāo)的項(xiàng)目部門中，擔(dān)任公路網(wǎng)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的工作人員來自原先職能部門中的綜交處，擔(dān)任環(huán)保政策法規(guī)的人員須由來自于原先的法規(guī)處人員組成等等。矩陣組織的優(yōu)點(diǎn)有3點(diǎn)：節(jié)省了人力資源；加強(qiáng)了省交通運(yùn)輸廳原不同部門的交流溝通；原先不同職能部門的人都可以加強(qiáng)環(huán)保知識與技能的學(xué)習(xí)。為了解決跨部門協(xié)調(diào)問題，新的組織最好直接由省交通運(yùn)輸廳辦公室進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，而且這樣做可以突出行業(yè)環(huán)境保護(hù)的必要性。
(2)以現(xiàn)有省交通廳計劃處為基礎(chǔ)，將環(huán)境管理相關(guān)的職能集中化，強(qiáng)化其環(huán)境管理職能，同時將環(huán)境管理制度和監(jiān)督責(zé)任明確化。
高速公路建設(shè)環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分應(yīng)秉持目標(biāo)原則、統(tǒng)一指揮原則，以確保管理系統(tǒng)的高效協(xié)調(diào)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理目標(biāo)。
5高速公路環(huán)境管理體系保障機(jī)制
高速公路環(huán)境管理在高速公路管理中屬于薄弱環(huán)節(jié)，本身長期以來高速公路環(huán)境管理存在問題，所以高速公路環(huán)境管理系統(tǒng)的正常實(shí)施必須要有完善的保障機(jī)制。高速公路環(huán)境管理保障機(jī)制是為了保障構(gòu)建的管理系統(tǒng)各部分的正常運(yùn)行、全程管理，有效監(jiān)督，通過采取各種方法、手段、措施保證各構(gòu)成部分相互作用、相互影響和補(bǔ)充。
高速公路環(huán)境保護(hù)體系的保障機(jī)制的功能體現(xiàn)在以下幾個方面：保障高速公路環(huán)境管理全程控制管理的聯(lián)系性；保障在運(yùn)行中預(yù)防為主、自然恢復(fù)的原則能夠落實(shí)；保障在出現(xiàn)環(huán)境問題的時候有完善的響應(yīng)機(jī)制及時補(bǔ)救；保障在法規(guī)的框架下進(jìn)行全程環(huán)境管理；保障將環(huán)境管理納入高速公路管理的常態(tài)化管理；保障全程環(huán)境管理體系能夠以動態(tài)的方式實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。
保障機(jī)制的建立應(yīng)從法律保障、技術(shù)保障、組織保障和思想保障幾個方面進(jìn)行：
(l)加強(qiáng)環(huán)境立法，為加強(qiáng)環(huán)境管理提供法律依據(jù)；(2)加強(qiáng)技術(shù)進(jìn)步和提升，為技術(shù)措施的有效性提供保證；(3)完善機(jī)構(gòu)設(shè)置、明確職能，使環(huán)境管理無漏洞；(4)運(yùn)用信息技術(shù)，通過建立環(huán)境管理信息數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)對高速公路項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)工作的立體監(jiān)管；(5)完善相關(guān)的經(jīng)濟(jì)保障措施和政策，保證環(huán)保措施的有效實(shí)施；(6)建立完善的監(jiān)督機(jī)制：完善環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制；建立環(huán)境監(jiān)察專員制度；強(qiáng)化公共參與和社會監(jiān)督；(7)加強(qiáng)環(huán)保教育和宣傳，提高高速公路參建人員及受眾的環(huán)境意識。
6結(jié)論
(l)環(huán)境管理體系應(yīng)該從三維動態(tài)進(jìn)行管理。明確的管理目標(biāo)和管理內(nèi)容、全程階段管理和有效的環(huán)境管理保障機(jī)制三維動態(tài)、全方位進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)管理無漏洞、閉合管理。
(2)高速公路環(huán)境管理主要采用環(huán)保行政主管部門和行業(yè)主管部門平行管理的模式。環(huán)保部門主要行使的程序管理、監(jiān)督和執(zhí)法管理；行業(yè)主管部門作為環(huán)境管理的責(zé)任主體，履行3大職能體系7種職能的功能，對高速公路全程環(huán)境管理進(jìn)行全程的監(jiān)管。
(3)湖北省高速公路環(huán)境管理機(jī)構(gòu)建議2種模式：一是采用管理學(xué)上矩陣組織的組織方式，在湖北省交通運(yùn)輸廳原有職能體系之上重疊一個以行業(yè)環(huán)境保護(hù)為組織目標(biāo)閉合的項(xiàng)目部門；二是以現(xiàn)有省交通廳計劃處為基礎(chǔ)，將環(huán)境管理相關(guān)的職能集中化，強(qiáng)化其環(huán)境管理職能，同時將環(huán)境管理制度和監(jiān)督責(zé)任明確化。
(4)高速公路環(huán)境管理采用宏觀管理和微觀管理相結(jié)合的方式。從宏觀上，要建立以政府監(jiān)督、企業(yè)自律、公眾參與相結(jié)合的高速公路建設(shè)環(huán)境管理監(jiān)管模式；從微觀上，要對高速公路建設(shè)的各個階段實(shí)行多層次、多角度的目標(biāo)管理和流程管理，以確保高速公路建設(shè)和運(yùn)營的全過程達(dá)到預(yù)期的環(huán)保目標(biāo)。
(5)建立完善的環(huán)境管理保障機(jī)制，從法規(guī)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、監(jiān)督和教育等方面保障管理體系的運(yùn)行。
7摘要：結(jié)合高速公路環(huán)境管理存在的問題，從閉合管理的角度出發(fā)，建立以環(huán)境質(zhì)量管理為F1標(biāo)導(dǎo)向的環(huán)境管理體系，同時以湖北省交通廳高速公路環(huán)境管理為研究對象，構(gòu)建一個以交通部門為中心的行業(yè)環(huán)境管理體系，在完善的運(yùn)行保障機(jī)制下實(shí)現(xiàn)高速公路全程環(huán)境管理的有效性。
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