瑞士大壩應急管理對我國啟發(fā)
作者：只有
截止目前瑞士全國建有水庫大壩1200座。經(jīng)過長期大壩安全管理實踐，瑞士積累了十分豐富的大壩安全管理經(jīng)驗，同時也建立了非常完善的應急管理體系，國際大壩委員會擬將瑞士大壩安全管理模式向世界推廣。本文首先從應急體制、硬件設施、應急機制、應急預案等方面介紹瑞士水庫大壩應急管理的特點，然后從應急體制、硬件設施、應急機制、應急預案等方面對比中瑞兩國大壩應急管理做法，最后從應急體制、硬件設施、宣傳培訓、應急預案等方面提出可供中國借鑒的瑞士經(jīng)驗。
1 瑞士大壩應急管理
1.1 法律法規(guī)
瑞士與大壩安全管理有關的法律法規(guī)主要有2個，分別為《大壩法》( Water Retaining Facility Ac-tor, WRFA)和《大壩條例》(Water Retaining Facil-ity Ordinance，WRFO)。
《大壩法》( Water Retaining Facility Actor，WRFA)分為“總則”、“大壩安全”、“責任”、“監(jiān)督管理和法律保護”、“刑事裁定和數(shù)據(jù)存儲”及“最終條款”等6章，其中“大壩安全”一章又細分為2節(jié)，分別為“大壩建設與運行管理”、“大壩應急管理”，其中“大壩應急管理”一節(jié)對緊急情況下地預防措施、預警系統(tǒng)和緊急情況下地人員保護等都做了具體規(guī)定。
《大壩條例》( Water Retaining Facility Ordi-nance，WRFO)分為“總則”、“大壩安全”、“工程監(jiān)管”、“最后條款”等4章，其中“大壩安全”一章又細分為3節(jié)，分別為“工程建設”、“首次蓄水和正常運行”、“大壩應急管理”，其中“大壩應急管理”一節(jié)對緊急情況下的預警措施、洪水預警系統(tǒng)、人員撤離計劃和戰(zhàn)時應對做了具體規(guī)定。
1.2應急體制
由業(yè)主、州政府、聯(lián)邦能源署( SFOE)、聯(lián)邦公眾保護署( FOCP)、聯(lián)邦應急中心(NEC)，共同協(xié)作、各有分工，其中，業(yè)主和州政府為應急管理主體責任單位。具體分工如下：
1)業(yè)主：制定潰壩洪水淹沒圖、風險分析、應急方案、應急組織及運行程序并執(zhí)行，安裝、運行和維護洪水警報系統(tǒng)，啟動洪水警報。
2)州政府：制定緊急撤離圖，將潰壩撤離納入政府應急體系，啟動綜合警報。
3)聯(lián)邦能源署( SFOE)：審查業(yè)主制定的應急規(guī)則，指定某區(qū)域內(nèi)洪水警報系統(tǒng)類型，指定需要安裝洪水警報系統(tǒng)的“附近區(qū)域( near zone)”。
4)聯(lián)邦公眾保護署( FOCP)：提出公眾保護技術(shù)要求，安裝綜合警報裝置。
5)聯(lián)邦應急中心( NEC)：宣傳警報信息及行為要求，收集、分析、展示、流轉(zhuǎn)信息。
以上分工情況可見，瑞士水庫大壩應急管理責任主要被分配到水庫業(yè)主和州政府方面，聯(lián)邦政府只作為輔助方，配合完成水庫大壩應急管理工作。在事故起源處主要由水庫業(yè)主做出應急反應，而下游淹沒區(qū)主要由州政府做出反應，如果需要聯(lián)邦政府將給予支持（NEC、SFOE和軍方），聯(lián)邦政府主要起協(xié)調(diào)補充作用（業(yè)主應急規(guī)則審查、指定洪水警報區(qū)域和洪水警報類型、宣傳警報和行為要求、應急信息及時流轉(zhuǎn)或上報等）。
1.3硬件設施
1.3.1警報布置
瑞士重視大壩應急管理硬件設施配備。大壩警報系統(tǒng)包括洪水警報、綜合警報和移動警報系統(tǒng)3類，不同警報系統(tǒng)安裝在不同區(qū)域。按照潰壩洪水影響先后，大壩影響區(qū)域分為2類，一類是“附近區(qū)域”（是指2小時內(nèi)潰決洪水能夠到達的地區(qū)），另一類是“遠距離區(qū)域”。在不管“附近區(qū)域”還是“遠距離區(qū)域”，都安裝有綜合警報系統(tǒng)。當大壩庫容大于200萬m3，或庫容小于200萬m3、“附近區(qū)域”中至少有1000人處于高洪水強度（v*h≥2.Om2/s）或深水區(qū)(h>2m)時，需要在“附近區(qū)域”安裝洪水警報。聯(lián)邦能源署( SFOE)與州政府、聯(lián)邦公眾保護署( FOCP)協(xié)商確定哪些庫容小于200萬m3水庫須配備洪水警報。洪水預警系統(tǒng)必須通過聯(lián)邦公眾保護署( FOCP)審批。因此，在一定規(guī)模大壩的“附近區(qū)域”，洪水警報與綜合警報共存。瑞士認為這種方式不利于管理，從2013年開始聯(lián)邦政府公眾保護署( FOCP)致力于將兩類警報系統(tǒng)在大壩附近區(qū)域合并為一套系統(tǒng)，但兼顧兩套系統(tǒng)功能，目前在Bern州、VS州都安裝完畢，其它州將在近年完成。目前，全瑞士共安裝洪水警報和綜合警報系統(tǒng)4700套，移動警報2800套。
1.3.2警報信號
洪水警報和綜合警報發(fā)布含義不同。洪水警報發(fā)布意味著根據(jù)撤離圖立即撤離，業(yè)主負責啟動洪水警報；綜合警報意味著提醒公眾盡快收聽收音機，根據(jù)收音機中應急指南進行撤離，到達安全地點后再收聽廣播，州政府警察局負責發(fā)布。
洪水警報由低沉連續(xù)的20s聲音、lOs間歇、20s聲音、10s間歇反復的聲音信號組成。洪水警報期間需要按照以下方式應急撤離：①立即撤離；②按照撤離說明行動。
綜合警報信號是高低相間聲音，持續(xù)Imin后停頓2min，再反復Imin警報，在停頓2min，如此反復。當危緊急應對措施提出或險情況結(jié)束、緊急應對措施需要解除時，通過電臺發(fā)布無線公告告知公眾有關情況。綜合警報期間需要按照以下方式應急撤離：①收聽廣播；②按照公告要求的方式配合撤離；③通知你的鄰居。
1.3.3警報說明
州政府負責日常宣傳撤離方式，聯(lián)邦應急執(zhí)行中心在緊急時刻通過收音機發(fā)布撤離說明。州政府日常分發(fā)給各地區(qū)的宣傳冊內(nèi)容主要如下：①冷靜；②緊急狀態(tài)下只能使用座機；③關閉水電開關；④步行離開你的家，到達指定集合點；⑤不要在行洪區(qū)內(nèi)跑步或者開車；⑥注意收聽廣播并按照執(zhí)行。上述手冊也可以在撤離途中獲得。
1.3.4警報測試
瑞士重視警報測試工作，有3類警報系統(tǒng)測試：
①有聲測試（全系統(tǒng)測試）。每年2月份第一個星期三，針對瑞士7500套警報系統(tǒng)全部開展測試工作，不僅測試洪水警報和綜合警報運行是否正常，業(yè)主、州政府警察機構(gòu)是否掌握操作，還要求公眾明確警報聲音含義。該測試州政府警察機構(gòu)、業(yè)主、公眾全部參加。測試前，公眾將通過收音機公告、電視新聞等方式被告知。該測試不是應急演練，大壩管理人員和州政府有關人員不要求執(zhí)行大壩應急預案和撤離應急預案中的內(nèi)容，下游公眾也無需撤離。下午1:30，綜合警報首先在全瑞士響起，有些地區(qū)，該警報將會延遲到2:00；從下午2：15到3：00，洪水警報在大壩“附近區(qū)域”響起。
②無聲測試（工作測試）：州政府警察機構(gòu)、主業(yè)參加，每3個月1次，采用專門的無聲測試工具進行測試，業(yè)主、州政府警察機構(gòu)是否掌握操作是測試重點。
③無聲測試（性能測試）：州政府警察機構(gòu)參加，每個月1次，采用無聲測試方式進行，檢查警報系統(tǒng)是否工作正常是測試重點。
1.4應急機制
在應急狀態(tài)下，各有關機構(gòu)按照事先確定的法律職責開展應急處置。按照事態(tài)嚴重程度，將應急響應分為6個狀態(tài)，分別是正常狀態(tài)、加強監(jiān)控、危險階段1、危險階段2、危險階段3、應急結(jié)束，每個階段都有一定的工程安全特征和采取的不同響應方式，具體見表1。
當遇到十分緊急情況下，大壩業(yè)主可以首先啟動洪水警報，同時通知州政府警察局有關情況，以啟動綜合警報；非十分緊急情況下，采取現(xiàn)場會商或其它方式會商完成應急決策，會商人員包括州政府有關機構(gòu)、大壩業(yè)主、安全監(jiān)管機構(gòu)、聯(lián)邦應急執(zhí)行中心等，安全監(jiān)管機構(gòu)、聯(lián)邦應急執(zhí)行中心及州政府有關機構(gòu)有權(quán)干預業(yè)主決策意見，最終完成應急決策。
1.5應急預案
與大壩有關的應急預案主要有2個，分別為大壩應急預案和撤離應急預案。
1.5.1 大壩應急預案
《大壩條例》規(guī)定，大壩應急預案由大壩業(yè)主負責完成，大壩業(yè)主也是按照這個規(guī)定執(zhí)行的，其內(nèi)容主要包含以下5個部分：
①洪水淹沒圖：潰壩條件下洪水淹沒圖；
②風險分析：可能影響應急處置的一些干擾因素或風險因素（不是根據(jù)洪水淹沒圖確定下游的風險大小，下游淹沒損失是州政府的責任）；
③應急方案：特定工況下的應急處置方案；
④應急組織：應急處置人員的應急行為要求、預警程序等；
⑤運行程序：緊急情況下的運行程序檔案。
1.5.2撤離應急預案
撤離應急預案由州政府負責完成。應急撤離圖是撤離應急預案編制的重點，且向公眾公開。瑞士每個社區(qū)都有其自己的網(wǎng)站，應急撤離圖可以在社區(qū)網(wǎng)站上隨意下載。應急撤離圖中包括潰壩洪水淹沒區(qū)域和救援點信息，洪水預警和綜合預警預警系統(tǒng)信息，以及分別針對兩類警報給出警報說明。綜合警報系統(tǒng)發(fā)布警報后，提醒下游受影響居民：①盡快聽廣播；②按照廣播應急行為要求自救；③告訴你的鄰居，然后撤離。洪水警報系統(tǒng)發(fā)布警報后，提醒下游公眾：①立即撤離；②注意不要乘坐電梯；③到達救援點后再收聽信息。
1.6瑞士大壩應急管理特點
瑞士大壩應急管理體制清晰、責任明確、硬件全面、機制簡約。
1)體制清晰。業(yè)主和政府共同承擔應急管理任務。
2)責任明確。業(yè)主、州政府是主要責任主體，聯(lián)邦各有關監(jiān)管機構(gòu)輔助配合。
3)硬件全面。3種警報系統(tǒng)，警報測試規(guī)范，硬件設施不斷完善。
4)制度完善。大壩EPP制度和緊急撤離EPP制度。
2 中瑞大壩應急管理對比
應急體制存在區(qū)別，運行機制實質(zhì)類似，硬件配置上區(qū)別較大，技術(shù)文件表現(xiàn)形式不同。
2.1 應急體制存在區(qū)別
兩國都是基于屬地原則、分級管理的應急體制，但不同國體決定了與大壩應急管理有關的不同機構(gòu)設置。中國分國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)5級政府，屬地原則是針對縣級以上行政區(qū)劃而言；瑞士聯(lián)邦、州、市鎮(zhèn)3級政府，其中州政府負責大壩應急事宜。中國要臨時成立大壩應急指揮機構(gòu)，通過統(tǒng)一指揮、會商決策開展應急處置；瑞士業(yè)主、州政府及聯(lián)邦有關機構(gòu)應急責任十分明確，按照賦予的責任開展應急工作。
2.2應急機制實質(zhì)類似
都包括應急準備、響應、處置、結(jié)束。兩國大壩應急管理機制都有應急準備、應急響應、應急處置、應急結(jié)束等必要環(huán)節(jié)，不同點在于，瑞士在十分緊急時刻業(yè)主直接啟動洪水警報，無需州政府或其它機構(gòu)同意；中國任何時刻都要通過應急指揮啟動應急預案，發(fā)布預警信息，開展應急處置等，以調(diào)動各種資源開展應急活動。
2.3硬件配置上區(qū)別較大
瑞士應急通訊系統(tǒng)完善，技術(shù)含量高，運行維護責任明確，測試工作十分到位，目前仍在不斷完善和精益求精之中；中國在近些年在不斷地完善應急通訊設施，但整體水平與瑞士仍有差距，普遍缺少應急警報設施，緊急情況下只能按照“指揮長發(fā)布命令屬地（如市）一鎮(zhèn)一行政村一自然村一實施撤離”的路徑執(zhí)行實施撤離，在時間成本上消耗很大，不利于應急管理，中國應急警報設施有待健全完善。
2.4技術(shù)文件表現(xiàn)形式不同
1)應急預案表現(xiàn)形式不同。瑞士包括兩份應急預案，即大壩應急預案和緊急撤離預案，其思路都是簡明、可操作，內(nèi)容大多以圖和表的形式表現(xiàn)，圖形中盡量減少文字性解釋，如潰壩洪水淹沒圖中每5分鐘（該值不固定）設置一個斷面以顯示洪水到達時間、水面高程、地面高程等，應急撤離圖將分片撤離以包絡線和大箭頭與救援點相連的形式表現(xiàn)。中國僅有一份應急預案，包含大壩應急和緊急撤離的內(nèi)容，表現(xiàn)形式上文字過多，需進一步簡化預案。
2)預案編制單位不同。瑞士在預案編制階段分工明確，業(yè)主編制大壩應急預案，州政府編制緊急撤離預案，兩份應急預案的分界線在于潰壩洪水淹沒圖和應急撤離圖之間，業(yè)主負責潰壩洪水淹沒圖及大壩應急部分，州政府負責應急撤離圖及撤離組織部分，州政府要以業(yè)主繪制的潰壩洪水淹沒圖為依據(jù)制定撤離計劃；審核批準則由聯(lián)邦能源署( SFOE)和聯(lián)邦應急中心(FOCP)分別負責，前者偏于軟件方面，后者偏于硬件和培訓。中國只有一份預案，由業(yè)主負責編制，其中對業(yè)主、政府、專家組等分工做了規(guī)定；所在地方政府委托防辦審查和驗收。
3)突發(fā)事件工況不同。瑞士突發(fā)事件僅考慮最嚴重的瞬間徹底潰壩，群壩潰決也是如此，這與中國不同。中國將各類可能造成的下游淹沒的工況全部考慮，并對應撤離方案，使得各類應急情況的可能損失很容易被估算。
3瑞士水庫大壩應急管理對中國的啟示
對比認為，瑞士水庫大壩應急管理具有體制清晰、機制明確、硬件完善、預案簡潔等鮮明的特點，值得中國借鑒。
3.1 體制上借鑒原則
中國應急管理經(jīng)驗比較豐富，因為此類經(jīng)驗在地震、洪水等各類行業(yè)實踐過程中可以得到加強。在體制和職責劃分方面，中國需要借鑒瑞士經(jīng)驗，明確責任劃分，體現(xiàn)在兩個方面：一是政府和水庫管理單位的職責劃分（也是中國一些水庫管理單位的認識），二是政府內(nèi)部相關部門的職責劃分（具體體現(xiàn)在瑞士聯(lián)邦政府和州政府的應急分工）。
3.2硬件上借鑒做法
完善報警系統(tǒng)及其管理辦法，完善通訊系統(tǒng)，建立高效的通訊系統(tǒng)。
3.3宣傳上借鑒形式
立體宣傳形式：視頻播放、聲音播放、網(wǎng)站宣傳。
3.4保障上借鑒保險
借鑒瑞士的洪水保險制度，盡管對于潰壩情況未包含在洪水保險中，但一般性洪水是包含其中的，對于轉(zhuǎn)移風險是很好的措施。
3.5加強預案管理
①借鑒瑞士的大壩應急預案編制技術(shù)，精煉預案內(nèi)容和表現(xiàn)形式，盡量以圖表等能夠一目了然的形式予以表達，進一步簡潔應急預案；②進一步加強預案編制單位資質(zhì)管理及預案審查審批工作，并明確預案審查技術(shù)標準和方式方法；③加強預案演練。
4摘要：中國水庫大壩應急管理存在應急管理責任體系不清晰，應急預案操作性差，預警設施不完備等突出問題，嚴重影響大壩應急管理。從應急體制、硬件設施、應急機制、應急預案等方面對比中國和瑞士兩國大壩應急管理做法，找到了可供中國借鑒的瑞士經(jīng)驗，認為應當明確政府和水庫管理單位在大壩應急管理中的職責劃分，簡化預案表達方式，加強預案審查審批，完善預警設施，加強宣傳演練。
