關(guān)于建立我國食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度的探索
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作者：曹健國
食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度（又稱QS制度）是為保證食品的質(zhì)量安全，具備規(guī)定條件的生產(chǎn)者才允許進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動、具備規(guī)定條件的食品才允許生產(chǎn)銷售的監(jiān)管制度，是一種政府行為，是一項行政許可制度。劉暢，王常偉對食品安全事件進(jìn)行分析，均發(fā)現(xiàn)食品加工環(huán)節(jié)存在的問題已成為影響我國食品質(zhì)量安全的首要因素，而食品加工的場所一食品企業(yè)也成為政府監(jiān)管、媒體曝光、消費者關(guān)注的熱點。QS制度作為對食品企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的基礎(chǔ)制度，對食品企業(yè)設(shè)置最低門檻，在提高食品企業(yè)整體水平和食品質(zhì)量，維護(hù)公共安全和社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要的作用。
1 我國食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度簡介
2001年，國家質(zhì)檢總局組織對小麥粉、大米、食用植物油、醬油、食醋5類食品進(jìn)行專項抽查，發(fā)現(xiàn)平均抽樣合格率僅為59.9 010；在調(diào)查的6萬余家企業(yè)中，存在很多問題，如無營業(yè)執(zhí)照、缺少必要的生產(chǎn)設(shè)備、不具備出廠檢驗?zāi)芰Φ�。這次抽查反映了當(dāng)時食品企業(yè)整體條件不達(dá)標(biāo)，從業(yè)人員素質(zhì)不高，食品質(zhì)量安全狀況堪憂。為了保證食品質(zhì)量，提高食品加工企業(yè)生產(chǎn)條件，加強對食品企業(yè)的監(jiān)督管理，維護(hù)消費者切身利益，結(jié)合我國現(xiàn)有國情，2002年下半年國家質(zhì)檢總局制定并實施了食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)人制度。
1.1 QS制度的內(nèi)容
根據(jù)《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細(xì)則（試行）》規(guī)定，我國QS制度內(nèi)容可以歸納為3個方面：(1)食品生產(chǎn)加工企業(yè)必須具備保證食品質(zhì)量安全的必備條件，并按規(guī)定程序獲取食品生產(chǎn)許可證后，方可組織生產(chǎn)。(2)食品生產(chǎn)加工企業(yè)必須對生產(chǎn)的產(chǎn)品進(jìn)行出廠檢驗，未經(jīng)檢驗或檢驗不合格的食品不準(zhǔn)出廠銷售。(3)食品生產(chǎn)加工企業(yè)對檢驗合格的食品加�。ㄙN）市場準(zhǔn)入標(biāo)志-QS（“企業(yè)食品生產(chǎn)許可”的拼音“Qiyeshipin Shengchanxuke”縮寫）標(biāo)志后，方可出廠銷售。
1.2 QS制度對企業(yè)的要求
QS制度規(guī)定企業(yè)必須具備保證食品質(zhì)量安全的必備條件，包括：環(huán)境、衛(wèi)生條件，生產(chǎn)設(shè)備條件，原輔材料要求，加工工藝及過程控制，產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)要求，人員要求，儲運要求，檢測設(shè)備要求，質(zhì)量管理要求，包裝標(biāo)識要求10個方面的內(nèi)容。從原材料的采購到產(chǎn)品出廠的全過程都有詳細(xì)的要求，企業(yè)在準(zhǔn)備時應(yīng)參照《食品生產(chǎn)許可審查通則》、具體產(chǎn)品的審查細(xì)則、《食品生產(chǎn)通用衛(wèi)生規(guī)范》、國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，軟、硬條件都應(yīng)做好。
1.3 QS制度對監(jiān)管者的要求
2013年國務(wù)院進(jìn)行了機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，將國家質(zhì)監(jiān)總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)規(guī)劃整合到了國家食品藥品監(jiān)督管理總局（簡稱國家食藥監(jiān)總局），由國家食藥監(jiān)總局全面負(fù)責(zé)食品的監(jiān)管工作。監(jiān)管部門在企業(yè)申請時要對企業(yè)的材料進(jìn)行審核，之后要對符合條件的企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場審查，在企業(yè)獲得QS證書后，還要對企業(yè)進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督檢查。在監(jiān)管時，對企業(yè)準(zhǔn)予生產(chǎn)許可前和許可后都應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，不能厚此薄彼，稍有疏忽，就會讓不法企業(yè)鉆空子。
1.4實施QS制度的有效性
1.4.1食品質(zhì)量水平整體提高
自2002年我國實行QS制度以來，先后把糧食加工品、食用植物油、乳制品、肉制品等28類食品全部納入QS制度的監(jiān)管中，食品質(zhì)量水平有了大幅度的提高。圖1為我國部分食品抽查合格率，從圖1中可以看出，QS制度實施的前幾年我國食品質(zhì)量合格率有明顯的提高，隨后幾年平穩(wěn)中有上升，整體保持比較好的水平。
1.4.2淘汰落后企業(yè)，優(yōu)化食品企業(yè)結(jié)構(gòu)
從2001年國家質(zhì)檢總局的調(diào)查中可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時我國食品企業(yè)存在的問題很多，食品質(zhì)量安全得不到保障。對此，QS制度規(guī)定了企業(yè)必須具備的保證食品質(zhì)量安全的必備條件，提高進(jìn)行食品生產(chǎn)的門檻，淘汰臟、亂、差的食品生產(chǎn)企業(yè)，逐步調(diào)整食品企業(yè)從“小、散、弱”狀態(tài)，向“大、集、優(yōu)”轉(zhuǎn)變。
圖2為上海市近三年發(fā)放食品生產(chǎn)許可證和獲證企業(yè)的情況，從圖中可以看出發(fā)放食品生產(chǎn)許可證數(shù)和獲證企業(yè)都在減少，而獲證企業(yè)中年產(chǎn)值在2 000萬元以上的企業(yè)在不斷地增加。據(jù)統(tǒng)計，上海在2012年注銷了397張食品生產(chǎn)許可證，在2013年注銷了686張食品生產(chǎn)許平可證，雖然企業(yè)的數(shù)量少了，但換來了企業(yè)質(zhì)量的提高。這表明上海市對食品企業(yè)的監(jiān)管力度在不斷地加強。
1.4.3在信息不對稱情況下對消費者的保護(hù)
消費者在購買食品時只會看到食品的最終形態(tài)，對食品原料、加工工藝、質(zhì)量控制等一無所知，處在信息缺失的劣勢中。而且，如果沒有嚴(yán)重的實質(zhì)性損失，消費者常常會選擇“忍氣吞聲”，認(rèn)為沒有必要或怕麻煩，而放棄要求賠償?shù)臋?quán)利。企業(yè)往往利用消費者在信息上的弱勢地位和惰性心理，對食品生產(chǎn)質(zhì)量及安全標(biāo)準(zhǔn)的實施采取封閉管理，使食品的質(zhì)量
安全脫離消費者的監(jiān)督。所以，在信息不對稱的當(dāng)下，政府作為監(jiān)管者更需要平衡這種關(guān)系，加強對食品生產(chǎn)過程的監(jiān)管，強制要求生產(chǎn)者向消費者提供真實、全面的商品信息。
2實施QS制度中存在的問題
2.1監(jiān)管責(zé)任不明確、配套法律跟不上
在2013年國務(wù)院機構(gòu)改革之前，食品質(zhì)量監(jiān)管由食藥局、質(zhì)監(jiān)局、工商局等多部門監(jiān)管，而多部門分段監(jiān)管常常存在重復(fù)監(jiān)管，監(jiān)管“盲點”等問題，不利于責(zé)任落實�，F(xiàn)由食藥監(jiān)總局對食品生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，雖然避免了多部門分段管理的弊端，但是統(tǒng)一后部門內(nèi)部職能劃分、專業(yè)監(jiān)管人員的培養(yǎng)等問題都是不可避免的。同時，在機構(gòu)合并后，配套的法律法規(guī)也會出現(xiàn)不適應(yīng)性，一些監(jiān)管人員認(rèn)為合理的生產(chǎn)經(jīng)營，在另一些監(jiān)管人員看來就是不合規(guī)的，這樣反而又增加了監(jiān)管人員的負(fù)擔(dān)，尤其是基層工作很難開展。
2.2監(jiān)管存在空白、監(jiān)管方式死板
我國QS制度存在監(jiān)管空白的情況，如有報道稱，發(fā)現(xiàn)QS號碼存在一號兩用的情況，有的卻是有QS的標(biāo)志卻沒有QS號碼，而且還發(fā)現(xiàn)在官網(wǎng)上QS信息難查的問題。只許可，不及時監(jiān)管，只會造成QS市場混亂，也讓消費者對QS制度產(chǎn)生懷疑。
我國《食品生產(chǎn)許可管理辦法》雖然規(guī)定了：各級食品安全監(jiān)管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，依法對企業(yè)食品生產(chǎn)活動進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督檢查。但在實際監(jiān)管時發(fā)現(xiàn)，企業(yè)監(jiān)督是以定期檢查為主的，甚至在某些地區(qū)管制機構(gòu)的定期監(jiān)督檢查工作采取管制人員“包干制”，管制人員被分配到固定幾家企業(yè)實施定期監(jiān)管。企業(yè)不但預(yù)先知道檢查頻率、檢查時間，而且還知道檢查人員。這樣的話企業(yè)就會隱藏問題，應(yīng)付檢查，并不能發(fā)現(xiàn)真正的問題所在，不能起到有效的監(jiān)管作用。
2.3實施成本高，獲證周期長，對企業(yè)有壓力
筆者在相關(guān)網(wǎng)站上查到關(guān)于企業(yè)申請生產(chǎn)許可的收費規(guī)定為： “企業(yè)申領(lǐng)一個類別工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的，收取2 200元，每增加一個產(chǎn)品單元按規(guī)定收費標(biāo)準(zhǔn)的20%收取審查費，而檢驗費并沒有做出規(guī)定：有的企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品的種類眾多，需要現(xiàn)場審核和檢驗的產(chǎn)品種類很多，那么成本就會比較高。而從申請到許可證發(fā)放，需要的時間很長．順利的話也要數(shù)月，并且程序復(fù)雜，需要的材料繁多。如果企業(yè)沒有經(jīng)驗，還要請專門的培訓(xùn)機構(gòu)進(jìn)行許可前的培訓(xùn)，保證一次順利通過，否則耗時、耗力、耗費，造成不必要的損失。陳富橋等對杭州市69家茶葉企業(yè)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分企業(yè)認(rèn)為QS制度執(zhí)行程序繁瑣，成本比較高。
2.4企業(yè)對QS制度的重視程度不夠
QS制度在實行之初很多企業(yè)抱有觀望的態(tài)度，帶有僥幸心理，認(rèn)為等熱度下去了就不用執(zhí)行了，沒有認(rèn)真對待，導(dǎo)致許多食品加工企業(yè)生產(chǎn)條件不達(dá)標(biāo)、實驗室的檢測能力跟不上。2009年在《食品安全法》中明確將食品生產(chǎn)許可證制度寫入了法律，雖然如此，現(xiàn)如今企業(yè)對QS制度的認(rèn)知程度也有待提高。肖堯，鄭友義對蜂產(chǎn)品企業(yè)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)還有一部分企業(yè)對QS制度不夠了解，部分企業(yè)對實施QS制度不夠重視。毛志芳等對食品包裝企業(yè)的實地核查中發(fā)現(xiàn)，一些中小企業(yè)的管理者對QS制度重視度不夠，造成在實施中出現(xiàn)了很多問題。肖方揚等對尤溪縣近300家企業(yè)實施QS制度的現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)查，也發(fā)現(xiàn)了企業(yè)積極性不高，管理水平低，從業(yè)人員素質(zhì)偏低等問題。
3建議
3.1 明確監(jiān)管職責(zé)、加快法律法規(guī)建設(shè)
我們在機構(gòu)改革重組的同時，應(yīng)該加強部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)和溝通，明確合并后各個分部門的監(jiān)管職責(zé)，把工作細(xì)分到基層和個人，加強責(zé)任追究機制，避免出問題后，各自推諉的現(xiàn)象。同時也應(yīng)更新相應(yīng)的法律法規(guī)，適應(yīng)現(xiàn)在的發(fā)展需要，結(jié)合食品行業(yè)的特點，加強合并后人員素質(zhì)的培訓(xùn)，避免出現(xiàn)監(jiān)管不專業(yè)的情況。
3.2改善監(jiān)管模式、提高監(jiān)管效率
相比于美國每3—5年對食品企業(yè)進(jìn)行檢查一次．我國食品企業(yè)每年都要接受不止一次的檢查，而且每3年要換證一次。這樣看來，我國食品監(jiān)管比美國食品監(jiān)管的力度還要大，但為什么國人對我國食品質(zhì)量并沒有安全感呢？尤其是我國的食品質(zhì)量安全問題通常在媒體報道后，相關(guān)部門才著手調(diào)查，為什么不能提前發(fā)現(xiàn)問題呢？或許改變監(jiān)管模式是個值得嘗試的方法。采用不定期，不定時，不定人的突擊檢查方式，往往更能發(fā)現(xiàn)問題所在，提高監(jiān)管效率。在檢查時要注意企業(yè)有沒有落實、有沒有改進(jìn)、有沒有提高，切忌走馬看花，“走程序”。再者由于我國企業(yè)眾多，監(jiān)管部門的工作量很大，必要時引入第三方檢測也不失為一個可行的方法。同時對于發(fā)現(xiàn)的問題產(chǎn)品、企業(yè)，要主動曝光，告知消費者，增加消費者
對政府監(jiān)管部門的信任度。
3.3降低企業(yè)成本，簡化審核步驟
在美國，要求食品企業(yè)在FDA的網(wǎng)站上進(jìn)行注冊或者說是信息登記，在注冊時FDA并不會派人員到企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場核查。當(dāng)注冊后FDA會優(yōu)先針對被認(rèn)為高風(fēng)險的食品企業(yè)進(jìn)行免費檢查，如果在檢查時FDA認(rèn)為該食品企業(yè)存在食品安全風(fēng)險，就要進(jìn)行復(fù)檢，在復(fù)檢時則要收取相關(guān)費用。換句話說，只要你的企業(yè)是符合FDA要求的，注冊是并不產(chǎn)生費用的。我國可以借鑒美國的收費規(guī)定，在監(jiān)管時不能把所有的費用讓企業(yè)承擔(dān)，畢竟企業(yè)也納稅人，應(yīng)享有政府提供的服務(wù)，但從實際情況看來，企業(yè)并沒有享有政府提供的服務(wù)，反而又為其付了一次費。這樣不僅造成企業(yè)成本增加，讓企業(yè)“千方百計”的找節(jié)約開支的辦法，增加出現(xiàn)食品質(zhì)量安全事件的概率，還有損政府形象，讓企業(yè)對政府監(jiān)管產(chǎn)生排斥心理。
3.4轉(zhuǎn)換企業(yè)觀念，強化對企業(yè)的服務(wù)和指導(dǎo)
在相關(guān)的官方網(wǎng)站上，企業(yè)可以獲得的關(guān)于QS制度的信息很少，要想順利得到生產(chǎn)許可證書，企業(yè)需求助外來指導(dǎo)機構(gòu)，這樣會增加企業(yè)生產(chǎn)成本。對此，相關(guān)部門應(yīng)給予企業(yè)必要的幫助，而不是“簡單粗暴”的走程序。例如，可以在官網(wǎng)上發(fā)布一些指導(dǎo)性文件，如：企業(yè)為什么要取得生產(chǎn)許可證書；實行QS制度應(yīng)該做什么，可以得到什么；怎樣有效的實
施QS制度。讓企業(yè)了解QS制度，主動、積極的去實施，切實做到自身生產(chǎn)、管理水平的提高。同時，還應(yīng)告知企業(yè)，如果不執(zhí)行，后果是什么；如果在生產(chǎn)時，違反了規(guī)定會受到怎么的處罰。把法律知識、責(zé)任意識灌輸給企業(yè)，讓法律、監(jiān)管起到應(yīng)有的震懾作用，避免消極怠工和知法犯法的現(xiàn)象發(fā)生。
4結(jié)語與展望
自2002年我國推行QS制度以來，我國食品質(zhì)量有了很大程度的提高、食品企業(yè)結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化、在信息不對稱情況下對消費者進(jìn)行了保護(hù)。但隨著社會的不斷變化，QS制度在實施中存在的問題也在凸顯，配套法律跟不上，監(jiān)管方式死板，企業(yè)實施成本高和重視度不高等問題困擾著我們。同時，這也給我們提供了完善QS制度的方向，我們應(yīng)該從加快法律法規(guī)建設(shè)、提高監(jiān)管效率、降低企業(yè)成本、轉(zhuǎn)換企業(yè)觀念等方面人手不斷地完善QS制度，使其更適應(yīng)我國現(xiàn)階段社會的發(fā)展。QS制度的完善并不能一蹴而就，相信經(jīng)過努力，QS制度在食品質(zhì)量安全保障方面會發(fā)揮更重要的作用。
5摘要
食品企業(yè)是食品形成的最后場所，對食品安全負(fù)有不可推卸的責(zé)任，因此，對食品企業(yè)進(jìn)入市場前進(jìn)行篩選，對其生產(chǎn)條件進(jìn)行要求和限制，為食品質(zhì)量把關(guān)，是非常有必要的。以我國食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度為研究對象，分析了實施食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度的有效性和存在的問題；并提出建議，以進(jìn)一步完善我國食品市場準(zhǔn)入制度，預(yù)防食品安全事件的發(fā)生，保障食品安全。
