經(jīng)驗(yàn)介紹：水利工程中工程變更審核工作的探討
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作者：張毅
1背景
水利工程具有工期長、技術(shù)復(fù)雜、不可復(fù)制等特性，在工程建設(shè)過程中，由于受到地形地質(zhì)條件變化、設(shè)計(jì)深度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)改變、施工方法或工藝的改變、建設(shè)期政策方針的變化等多種因素影響，發(fā)生合同變更是常見的現(xiàn)象。從合同一方提出變更建議書，監(jiān)理、發(fā)包人審核批準(zhǔn)，再到監(jiān)理人發(fā)出變更指令，最后到承包人執(zhí)行指令，整個(gè)過程就是一個(gè)各方博弈的過程。在實(shí)際的施工過程中，變更處理往往比較滯后，甚至多集中在工程建設(shè)的尾工期進(jìn)行處理，而水利工程一般工期較長，變更事項(xiàng)拖得越久，資料的收集也越加不便，難以真實(shí)還原當(dāng)時(shí)的現(xiàn)場實(shí)際，一方面給審核工作帶來不便，同時(shí)也給投資控制帶來一定風(fēng)險(xiǎn)。本文從政府監(jiān)管的角度出發(fā)，站在公平、公正的立場，使得在對待變更問題上“發(fā)包人給合理的錢、承包人拿放心的錢”，重點(diǎn)闡述在對變更項(xiàng)目處理審核過程中需要關(guān)注的內(nèi)容以及開展審核工作的方式方法，以期為政府監(jiān)管部門或相關(guān)審計(jì)單位提供借鑒。
2 變更處理相對滯后的原因
造成變更處理相對滯后的原因有多個(gè)方面。1在工程建設(shè)期，各方的工作重心都放在保質(zhì)量、搶進(jìn)度上，忽視對合同的管理；2在施工階段可能存在承包人不敢索賠，發(fā)包人暗示不讓索賠的局面，工程進(jìn)入收尾階段，合同雙方利益博弈劇烈，承包人提出的索賠意愿強(qiáng)烈；3專職合同管理人員少，合同管理人員變動(dòng)頻繁，建設(shè)期間承包人保存證據(jù)材料意識差，在報(bào)送變更項(xiàng)目時(shí)，提交資料不充分導(dǎo)致變更處理周期長；4承包人考慮競標(biāo)或?qū)κ┕ゎA(yù)判有所偏差，投標(biāo)報(bào)價(jià)偏低，在工程尾工階段，有可能因自身原因的虧損，想從變更項(xiàng)目中進(jìn)行彌補(bǔ)，對發(fā)包人處理的有些變更未達(dá)到心理預(yù)期而采取不認(rèn)可、不簽字，導(dǎo)致變更難以處理；5監(jiān)理單位未能履行好管理職責(zé)，在程序?qū)徟⒐こ塘繉徍撕秃贤兏鼉r(jià)款支付方面，發(fā)揮作用有限。
3變更項(xiàng)目審核的內(nèi)容
變更項(xiàng)目審核的內(nèi)容主要包括：合同變更的理由是否成立，定性是否準(zhǔn)確，依據(jù)是否充分，材料是否完備，程序是否合規(guī)，手續(xù)是否齊全，計(jì)量是否真實(shí)，定價(jià)是否合理。
3.1 變更定性審核
定性審核的重點(diǎn)為變更描述是否準(zhǔn)確，變更定性分析是否合規(guī)。主要是依據(jù)《水利水電土建工程施工合同條件》（GF-2000-0208）中39.1款“變更的范圍和內(nèi)容”中的七條約定，確定該事項(xiàng)是否可以定性為變更，籠統(tǒng)來說就是施工承包合同中的施工組織設(shè)計(jì)是否發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化和調(diào)整，它是判斷合同變更是否成立的關(guān)鍵。在審核的過程中主要把握以下幾個(gè)方面：1變更描述是否準(zhǔn)確；2變更的依據(jù)是否充分，支撐材料是否齊全；3變更定性分析是否合理；4變更指示的內(nèi)容是否完善等。
3.2變更程序?qū)徍?
程序?qū)徍说闹攸c(diǎn)是審批程序是否合規(guī)、合同程序是否符合合同約定。在審核過程中主要依據(jù)《水利水電土建工程施工合同條件》( GF-2000-0208)中39條有關(guān)規(guī)定，梳理該變更事項(xiàng)從頭至尾是否符合合同約定的程序。此外，還應(yīng)關(guān)注以下幾方面內(nèi)容：1上報(bào)和批復(fù)的變更資料是否齊全；2變更指示中是否明確變更依據(jù)、變更內(nèi)容、變更計(jì)量方法、變更定價(jià)原則、變更對工期的影響等；3是否有先實(shí)施后批復(fù)行為，即變更項(xiàng)目已實(shí)施但尚未按程序報(bào)批；4該變更項(xiàng)目是否按照有關(guān)規(guī)定上報(bào)和備案；5各參建單位有無逆程序補(bǔ)充變更資料的行為；6變更審批過程中對技術(shù)經(jīng)濟(jì)方案、變更報(bào)價(jià)是否做到有理有據(jù)；7實(shí)際實(shí)施內(nèi)容與批復(fù)的內(nèi)容是否一致等。
3.3變更計(jì)量審核
計(jì)量審核時(shí)，把握好計(jì)量的依據(jù)是關(guān)鍵，哪些是計(jì)量的第一手資料，哪些只能作為佐證資料，哪些資料是有效資料，要做到心中有數(shù)。如：合同文件、技術(shù)條款、工程量清單是計(jì)量的直接依據(jù)，變更指令及修訂的工程量清單、施工組織設(shè)計(jì)、有關(guān)計(jì)量的補(bǔ)充協(xié)議是工程
變更后計(jì)量的依據(jù)，施工圖紙是工程計(jì)量中幾何尺寸和工程數(shù)量的依據(jù)，建管、監(jiān)理、施工單位現(xiàn)場工程量聯(lián)合簽證單是結(jié)算支付的依據(jù)。在審核過程中關(guān)注以下幾方面的內(nèi)容：1變更工程量的計(jì)量方式、原則是否符合合同約定；2計(jì)量的依據(jù)資料是否充分；3計(jì)量方法是否正確、結(jié)果是否準(zhǔn)確無誤，有無漏計(jì)和錯(cuò)計(jì)；4計(jì)量是否真實(shí)可靠，計(jì)量的過程中是否存在重復(fù)計(jì)量或隱蔽工程量虛報(bào)等。
3.4變更定價(jià)審核
單價(jià)審核的重點(diǎn)是變更定價(jià)是否合理。在需要調(diào)整合同價(jià)格時(shí)，《水利水電土建工程施工合同條件》（GF-2000-0208）中39.2款“變更的處理原則”給出了單價(jià)或合價(jià)確定三原則，即：1《工程量清單》中有適用于變更工作的項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)采用該項(xiàng)目的單價(jià)或合價(jià)；2《工程量清單》中無適用于變更工作的項(xiàng)目時(shí)，則可在合理的范圍內(nèi)參考類似項(xiàng)目的單價(jià)或合價(jià)作為變更估價(jià)的基礎(chǔ)，由監(jiān)理人與承包人協(xié)商確定變更后的單價(jià)或合價(jià)；3《工程量清單》中無類似項(xiàng)目的單價(jià)或合價(jià)可供參考，則應(yīng)由監(jiān)理人、發(fā)包人和承包人協(xié)商確定新的單價(jià)或合價(jià)。
按照以上單價(jià)或合價(jià)的確定原則，除第一種情況外，均需重新確定變更項(xiàng)目的單價(jià)或合價(jià)，一般有以下幾種方法：1合同中無適用于變更項(xiàng)目的單價(jià)，但有類似項(xiàng)目可參考的，按照與合同單價(jià)水平相一致的原則確定新的單價(jià)或價(jià)格，但其確定的單價(jià)只有在原單價(jià)合理的情況下才會(huì)相對合理，當(dāng)原單價(jià)有不平衡報(bào)價(jià)時(shí)，該方法欠妥，這也是一些承包商投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)的策略。比如對沒有工程量只填報(bào)單價(jià)的項(xiàng)目、估計(jì)今后工程量可能增加的項(xiàng)目、實(shí)施可能性大的暫定項(xiàng)目等，在總價(jià)基本確定的前提下投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)，提高單價(jià)，反之降低，這是通過變更謀取利益的一種常見方式。2變更項(xiàng)目在合同中無類似項(xiàng)目的單價(jià)或合價(jià)可供參考時(shí)，以定額為基礎(chǔ)，重新編制變更項(xiàng)目單價(jià)；無定額可采用或參考的項(xiàng)目，一般是委托具有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析核定，或者承包人和監(jiān)理人通過現(xiàn)場工藝試驗(yàn)，核定其工作消耗量。3此外對于一些較小的變更項(xiàng)目，以計(jì)日工為依據(jù)確定單價(jià)。
在單價(jià)的審核過程中應(yīng)注意以下幾方面：1變更定價(jià)是否符合合同計(jì)價(jià)原則；2組價(jià)時(shí)套用的定額子目是否合理準(zhǔn)確；3組價(jià)的內(nèi)容與施工方案是否一致等。
4變更項(xiàng)目審核的方式方法
變更項(xiàng)目審核工作的開展，一般是根據(jù)選定的變更項(xiàng)目類型，組建合理的審核小組，深入工程一線開展工作，現(xiàn)場工作結(jié)束后，及時(shí)形成審核報(bào)告，并督促相關(guān)責(zé)任單位進(jìn)行整改。
4.1 審核前準(zhǔn)備工作
選擇有代表性的、變更存在爭議的項(xiàng)目，組建審核組時(shí)，最好選擇一些熟悉工程的合同管理人員和造價(jià)專業(yè)人員，將擬開展審核的變更項(xiàng)目通知各參建單位，在審核小組進(jìn)駐現(xiàn)場前準(zhǔn)備好待核查資料，主要包括合同文件、變更申請單、變更指示、監(jiān)理單位審核材料、變更項(xiàng)目相關(guān)的施工日志和監(jiān)理日志及驗(yàn)收資料、施工方案、工程量清單、施工圖紙、現(xiàn)場簽證工程量、變更單價(jià)組價(jià)過程等，同時(shí)制定工作方案，進(jìn)行合理分工，安排好工作行程，確保審核工作的順利開展。
4.2實(shí)施階段
審核小組進(jìn)駐現(xiàn)場之后，主要通過聽取匯報(bào)、查閱資料、現(xiàn)場踏勘、溝通交流等方式開展工作，具體包括：1召開進(jìn)場工作會(huì)，聽取相關(guān)單位簡要匯報(bào)變更項(xiàng)目處理情況，初步了解審核項(xiàng)目，同時(shí)向各單位明確目標(biāo)，落實(shí)各方責(zé)任。2審核組開展現(xiàn)場工作，主要圍繞變更定性、程序、計(jì)量、定價(jià)四個(gè)方面。在熟悉變更資料的基礎(chǔ)上，對照合同文件，找出與變更項(xiàng)目相關(guān)的條款，分析變更項(xiàng)目理由和依據(jù)的充分性，確定該變更是否成立；根據(jù)變更處理的有關(guān)規(guī)定，評價(jià)變更項(xiàng)目的處理程序是否合規(guī)；通過現(xiàn)場踏勘，復(fù)核施工圖紙上的工程量，抽查施工記錄及監(jiān)理日志和旁站記錄，檢查實(shí)際結(jié)算的工程量是否真實(shí)可靠；依據(jù)暫估價(jià)三原則，參考定額和相關(guān)施工組織設(shè)計(jì)，認(rèn)真復(fù)核組價(jià)的過程是否正確，定價(jià)是否合理。3及時(shí)對檢查工作情況進(jìn)行匯總總結(jié)，形成審核工作記錄表，同時(shí)留存相關(guān)問題的佐證材料。
4.3審核成果
現(xiàn)場工作結(jié)束后，審核小組應(yīng)盡快形成變更項(xiàng)目檢查報(bào)告，召開意見交流會(huì)，通報(bào)審核情況，同參建各方充分交換意見，并對發(fā)現(xiàn)的問題提出初步指導(dǎo)意見及建議，必要時(shí)對審核意見的整改落實(shí)情況進(jìn)行復(fù)查。
5結(jié)語
水利水電工程建設(shè)周期長，涉及的關(guān)系復(fù)雜，受自然條件和客觀因素影響大，工程變更是焦點(diǎn)，處理好工程變更需要參建各方的配合和理解，發(fā)揮好政府在變更審核中的作用，根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，以合同為基準(zhǔn)，以事實(shí)為依據(jù)，在職責(zé)范圍之內(nèi)合法合規(guī)、合情合理實(shí)施對變更項(xiàng)目處理的監(jiān)督，保障合同雙方的合法權(quán)益，為水利工程建設(shè)領(lǐng)域營造一個(gè)良好的建設(shè)環(huán)境。
6【摘要】
合同變更是水利工程建設(shè)中常見的現(xiàn)象，合理地處理變更項(xiàng)目是控制工程總投資的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文從政府監(jiān)管的角度出發(fā)，對如何以合同為基準(zhǔn)，以事實(shí)為依據(jù)，在審核過程中公平合理地維護(hù)合同雙方的利益，有針對性地在變更內(nèi)容審核方面和變更項(xiàng)目審核方式方法上提出了看法。
