《現(xiàn)代警察心理學 第十三章第六節(jié)警察拒絕執(zhí)行越權指令的保護
警察的權利和義務直接來源于國家法律的規(guī)定，其內容由國家法律加以確定，警察權利行使的主體、程序、方法也由國家法律予以明確限定。只有拒絕執(zhí)行越權指令，依法、公正、科學履行警察職責，才能保障警察功能充分實現(xiàn)，才能最大限度地維護警察的合法權益。但遺憾的是，法律對警察拒絕執(zhí)行越權指令的保護力度十分薄弱，僅有的一些規(guī)定也缺乏可操作性。實踐中，警察面對越權指令不敢不接受的現(xiàn)象十分普遍，警察頻頻“越俎代庖”，導致警力緊張、警民關系惡化，甚至導致人民警察因執(zhí)行違法的指令造成嚴重后果而“弓f火燒身，，受到法律追究。
一、越權指令的來源
(一)公安機關外部的越權指令
作為政府的重要組成部分，個別地方的黨政領導往往指派民警去干一些不屬于警察職權的事務，警察明知從事非警務活動會惡化警民關系，影響公安機關的形象，但仍不得已而為之。這樣可能妨礙警令暢通和情報信息暢通。有些地方發(fā)生了惡性案件和群體性事件本應及時上報，但有些地方領導怕影響其政績，硬是不準報。公安機關想報也不敢報，怕得罪當?shù)仡I導自己受到牽連等。有的地方運用警力來阻撓記者采訪，侵犯輿論監(jiān)督權。有的地方運用警力阻止群眾的正當信訪、上訪等行為，警察往往成了部分群眾發(fā)泄對社會不滿的“替罪羔羊”，致使矛盾轉向公安機關。有的地方公安機關被迫參加大量的非警務活動，以服從于當?shù)氐乃^“整體安排”，如參與計劃生育、城管監(jiān)察等活動。
海南省瓊海市公安局曾發(fā)生過這樣兩件事：萬泉鎮(zhèn)公安派出所所長因聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責人的指派，在公路上設卡收稅，群眾反應強烈，瓊海市公安局以超越職權范圍、違法行使職責為由，撤銷了其所長職務；幾乎與此同時，瓊海市另一派出所所長依法拒絕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導指派的收稅任務，由于雙方意見分歧較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以所長與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關系不協(xié)調為由，要求瓊海市公安局更換所長。
據(jù)了解，各地警方從事非警務活動的情況相當普遍，一部分地方政府和官員甚至把派出所變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的保安隊。
（二）公安機關內部的越權指令
北京一位年輕警察說，一些地方發(fā)生的修水管、上樹救貓、查無照經(jīng)營商販等都是通過11O指揮中心下達到各派出所的，民警們又不能不去做。現(xiàn)在派出所一個月的出警記錄當中，只有三分之一涉及治安問題，其他的嚴格來說都不是警務。
公安部門的一項統(tǒng)計表明，在全國11O報警服務臺接到的電話中，屬求助性質的非警務報警大約占六七成，而在北京，這個數(shù)字高達九成。在北京市公安局110報警服務臺，每年近200萬件的報警電話中，只有10%屬于警情報警。
另外，在制度設置上不利于拒絕執(zhí)行上級的越權指令。《人民警察法》第三十二條規(guī)定：“人民警察必須執(zhí)行上級的決定和命令。人民警察認為決定和命令有錯誤的，可以按照規(guī)定提出意見，但不得中止或者改變決定和命令的執(zhí)行：提出的意見不被采納時，必須服從決定和命令；執(zhí)行決定和命令的后果由作出決定和命令的上級負責。”一些警察分不清哪些指令是必須執(zhí)行的，哪些指令是可以拒絕執(zhí)行的，只好一概執(zhí)行上級的越權指令，實際上也不敢拒絕執(zhí)行。
二、拒絕越權指令的法律保護
警察的職責由 <人民警察法》第六條明確規(guī)定，催糧派款、督促計劃生育、設卡收稅等均不屬于警察的職責范圍。因此，一些政府指令警察處理職責范圍之外的事，實際上這是利用警察的權威嚇唬、強迫群眾。其后果不僅分散了有限的警力，嚴重妨礙警務工作的開展，而且有損警民關系，嚴重影響公安機關和人民政府的聲譽，甚至導致人民警察因執(zhí)行違法的指令造成嚴重后果而受到法律追究。要減少和避免這種局面的發(fā)生，人民警察必須充分運用《人民警察法》來保護自己，拒絕履行越權指令，并向上級機關報告。
《110接處警規(guī)則》規(guī)定，110報警服務臺受理報警的范圍是刑事案件；治安案（事）件；危及人身、財產(chǎn)安全或者社會治安秩序的群體性事件；自然災害、治安災害事故；其他需要公安機關處置的與違法犯罪有關的報警。其中受理群眾救助的范圍包括：發(fā)生溺水、墜樓、自殺等狀況，需要公安機關緊急救助的：老人、兒童及智障人員、精神疾病患者等人員走失，需要公安機關在一定范圍內幫助查找的：公眾遇到危難，處于孤立無援狀況，需要立即救助的；涉及水、電、氣、熱等公共設施出現(xiàn)險情，威脅公共安全、人身或者財產(chǎn)安全和工作、學習、生活秩序，需要公安機關先期緊急處置的；需要公安機關處理的其他緊急求助事項。
修水管、上樹救貓等110指令顯然不在警察出警范圍。當然．我們不能說這種指令是錯誤的，警察在不耽誤警務的情況下，為群眾做些好事也是職業(yè)道德的體 現(xiàn)。但道德畢竟不是法律，超出法律范圍的指令就是法律意義上的越權。實際上，我們的警力并不充足，大量一線警察還在夜以繼日地工作。坦誠地說，把警力指派到非警務活動中實在是“不自量力”，這種做法也不符合“合理行政”的法治原則。
建議建立“條塊結合，以條為主”的領導體制，特殊情況下實行公安內部垂直領導的領導管理體制。撤消重復建設的公安派出機構。將組織人事業(yè)務統(tǒng)一領導．最大限度地發(fā)揮公安機關整體作戰(zhàn)效能，減少地方部門的干擾，減少非警務活動。建立符合公安職業(yè)特點的人民警察職務序列，在國家公務員序列中單列出來。同時優(yōu)化、重新整合警力資源，最大限度地將警力放到基層一線，實行小機關、大基層，切實解決頭重腳輕、機關化嚴重的問題及職能交叉等問題。
