政策執(zhí)行不力是增量配電最大問題
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隨著增量配電試點(diǎn)工作推進(jìn)，試點(diǎn)過程中不斷浮現(xiàn)的問題，成為電力行業(yè)的焦點(diǎn)話題。近日，國內(nèi)首部解讀增量配電政策、指導(dǎo)增量配電業(yè)務(wù)的專著——《增量配電業(yè)務(wù)改革政策研究與實(shí)務(wù)》出版發(fā)行，對上述話題進(jìn)行了解讀，并從政策、法律角度給出了解決問題的建議。
就該書的出版背景、增量配電目前的進(jìn)展和難點(diǎn)等問題，記者專訪了該書編制團(tuán)隊(duì)主要作者、北京律師協(xié)會公司法和企業(yè)法律風(fēng)險管理專委會副主任展曙光。
中國能源報：自2016年國家啟動增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)，至今已有兩年，此時出版《增量配電業(yè)務(wù)改革政策研究與實(shí)務(wù)》的動機(jī)是什么？
展曙光：很多電力行業(yè)人士這兩年常問我：增量配電網(wǎng)到底該怎么做？以此為考慮，我們將推行增量配網(wǎng)項(xiàng)目中的問題總結(jié)成書。
當(dāng)然，也有背后的因素。首先，電力行業(yè)相對封閉，行業(yè)外對政策普遍缺乏了解，很多地方成功申請?jiān)圏c(diǎn)項(xiàng)目后，不知道怎么做。其次，政策從出臺到操作，再到落地，其實(shí)是和項(xiàng)目結(jié)合的過程，但拿著政策卻不知如何運(yùn)用的現(xiàn)象很普遍。我們認(rèn)為，需要把改革中的問題，尤其是實(shí)踐中的共性問題總結(jié)出來，給大家一些參考。
書剛發(fā)布，我們就收到了一些來自項(xiàng)目實(shí)踐單位和政策制定方的積極反饋。這反映出，很多人面對政策確實(shí)不了解如何操作。另外，政策制定方也關(guān)注政策的可操作性，以及后續(xù)執(zhí)行等問題。
中國能源報：您認(rèn)為，增量配電在電改中處于什么地位？
展曙光：應(yīng)該是核心地位。電改的難點(diǎn)，在于“管住中間”，也就是電網(wǎng)從事的輸配電環(huán)節(jié)的管制問題。只有通過不同主體的經(jīng)營才能形成對比，并看到輸配電的真實(shí)成本。如果只有一家經(jīng)營，很難通過比較競爭達(dá)到“管住中間”的目的。
電改“9號文”提出“鼓勵社會資本投資配電業(yè)務(wù)”，強(qiáng)調(diào)的是放開社會資本進(jìn)入，實(shí)際就是拉動民間投資，讓更多主體參與配電業(yè)務(wù)。從供電系統(tǒng)本身而言，增量配網(wǎng)就是希望發(fā)揮包括民營企業(yè)在內(nèi)的更多主體的創(chuàng)造性，可以讓居民、企業(yè)等用戶享受到不一樣的服務(wù)，讓地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展得更好。就像當(dāng)年的電信行業(yè)，如果沒有開放，會不會有現(xiàn)在的微信、移動支付和共享經(jīng)濟(jì)呢？事實(shí)上，正因?yàn)殚_放，電信行業(yè)才有了新業(yè)態(tài)的發(fā)展。同樣，一旦配電市場放開了，引入競爭、讓大家一起參與就能給整個電力行業(yè)帶來活力。如果配電網(wǎng)不放開，大家就沒有這種發(fā)揮創(chuàng)造性的機(jī)會。所以，增量配電是一個特別好的切入口。
中國能源報：目前來看，增量配電網(wǎng)推進(jìn)過程中存在哪些阻力？
展曙光：國家發(fā)改委和國家能源局10月份發(fā)布的《關(guān)于增量配電業(yè)務(wù)改革第一批試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展情況的通報》中批評了兩方面的問題。一方面說地方不積極，認(rèn)識不夠，改革推進(jìn)力度不夠。但從我之前了解的情況看，很多地方政府很想做事，卻不知道如何操作和落地。尤其遇到困難時，更不知所措。另一方面指出了電網(wǎng)的原因。現(xiàn)在大家普遍認(rèn)為，最大阻力來自于電網(wǎng)企業(yè)。但據(jù)我們觀察，電網(wǎng)企業(yè)對于參與增量配電改革的具體政策是不明確的，也需要出臺新的可操作的規(guī)定，比如資產(chǎn)如何重組、存量資產(chǎn)如何參與增量配電改革等。而現(xiàn)在部分地區(qū)的電網(wǎng)企業(yè)堅(jiān)持不參股、不轉(zhuǎn)讓、不租賃，整個改革難以推進(jìn)。
增量配網(wǎng)的規(guī)劃、施工、并網(wǎng)都離不開電網(wǎng)企業(yè)，但現(xiàn)在缺少基本的行為規(guī)則，導(dǎo)致很多困擾。比如有些地方發(fā)生了電網(wǎng)企業(yè)不提供施工電源、增量配網(wǎng)企業(yè)用柴油機(jī)做施工電源的情況。所以，現(xiàn)在如何給電網(wǎng)一個合理定位、電網(wǎng)企業(yè)如何參與增量配電改革，是需要考慮的問題。
中國能源報：如您所言，這些阻力如何解決？
展曙光：一方面需要電網(wǎng)企業(yè)自身思想、認(rèn)識上的轉(zhuǎn)變；另一方面，電網(wǎng)企業(yè)參與增量配電改革的政策也要更明確�，F(xiàn)在的政策很大程度上處于搖擺狀態(tài)，鼓勵與否含糊不清，讓包括電網(wǎng)企業(yè)在內(nèi)的各方都很難受。不過，近期發(fā)改委的約談、通報，還是起到了積極作用。
其實(shí)，增量配電改革剛開始時，很多發(fā)電企業(yè)都想?yún)⑴c，但后來大多戛然而止。發(fā)電企業(yè)的調(diào)度、上網(wǎng)甚至能否發(fā)電，實(shí)際上取決于電網(wǎng)企業(yè)，這也導(dǎo)致其不敢跟電網(wǎng)企業(yè)爭奪配電市場。另外，改革難推進(jìn)，也讓很多社會主體、社會資本望而卻步。社會資本方會質(zhì)疑：政策不明確，將來盈利模式不明確，參與進(jìn)去會不會虧錢？而地方政府又因?qū)I(yè)性不夠，更容易知難而退。
所以，理順電網(wǎng)企業(yè)的問題，首先要給電網(wǎng)企業(yè)一個說法，一個明確的政策：對處于壟斷地位的市場主體進(jìn)行限制，采取不對稱管制措施。這樣社會資本才敢參與，其它主體才能培養(yǎng)起來。
中國能源報：地方政府比較積極響應(yīng)增量配電，原因是什么？
展曙光：有兩個原因。第一，原來的配電模式已經(jīng)制約了部分地區(qū)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；第二，增量配電是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、帶動產(chǎn)業(yè)的切入口，地方政府希望產(chǎn)業(yè)和電網(wǎng)能協(xié)調(diào)發(fā)展。
一位地方政府領(lǐng)導(dǎo)曾講過一個觀點(diǎn)：“電和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)是點(diǎn)和面的關(guān)系。電固然重要，但只是一個點(diǎn)，地方要的是一個面，是整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。點(diǎn)和面只有放在一個主體上，讓一個主體承擔(dān)權(quán)利和義務(wù)，才能更好地協(xié)調(diào)發(fā)展�！边@個觀點(diǎn)給我留下很深的印象。如果電力發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展放在一起，地方政府就可以把點(diǎn)和面做通盤考慮，就不會產(chǎn)生點(diǎn)和面的訴求不一致、不同主體的權(quán)利義務(wù)不對等的情況。我們認(rèn)為，把增量配電的權(quán)利義務(wù)交給地方政府主導(dǎo)，是非常明智的選擇。
中國能源報：增量配電改革對電力市場建設(shè)有何意義？
展曙光：二者是兩個獨(dú)立維度的概念，但又有交叉。
配電網(wǎng)企業(yè)最終也要參與到電力市場中來，也會參與購電、售電等環(huán)節(jié)。同時，不把配電主體培育起來，電力市場中的現(xiàn)貨市場也可能受影響，交易主體如果沒有配電能力，競爭力可能就會弱。反之，如果具有配電能力，那么在資金、用戶等各方面會有更多的創(chuàng)新點(diǎn)，議價能力、參與市場的能力也會增強(qiáng)。所以，二者雖然在不同維度，但中間又有很大的交叉，就是相輔相成。
尤其是，電力市場不僅要做現(xiàn)貨市場，將來還會有期貨市場、金融市場。如果配電網(wǎng)企業(yè)參與市場，那么無論對其用戶還是自身發(fā)展，乃至對電力市場的完善都具有特別意義。現(xiàn)在單靠市場的第三類售電公司，大多沒有自己的固定客戶，它的市場很容易萎縮。
目前電力市場上有發(fā)電背景的售電企業(yè)競爭力強(qiáng)，而將來隨著有配售背景的配電網(wǎng)企業(yè)的進(jìn)入，會形成發(fā)售一體化、配售一體化企業(yè)同臺競爭的局面。那時候，整個電力市場就比較“好玩”了：幾大強(qiáng)者之間相互競爭，整個電力市場會更具活力。
