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     作者：桂 玲

    當(dāng)前項(xiàng)目單位對(duì)招標(biāo)工作程序的規(guī)范化較為重視，而對(duì)于此階段所開展的造價(jià)管理工作的重視卻不足，工程造價(jià)管理的有關(guān)要求或策略未能在合同締約階段體現(xiàn)和落實(shí)，錯(cuò)失通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制管控造價(jià)、通過(guò)合約機(jī)制約束造價(jià)的良好時(shí)機(jī)。針對(duì)目前政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)階段重程序規(guī)范、輕造價(jià)管理的現(xiàn)狀，本文分別從招投標(biāo)階段造價(jià)管理的作用與意義、造價(jià)管理的問題現(xiàn)狀、造價(jià)管理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)以及相關(guān)的對(duì)策措施等方面進(jìn)行了分析、闡述，探尋提高政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)階段的造價(jià)管理效率的方法。

    一、招投標(biāo)階段造價(jià)管理工作的重要性

    政府投資項(xiàng)目招標(biāo)工作的范圍主要是依據(jù)發(fā)展改革管理部門批準(zhǔn)的招標(biāo)方案的招標(biāo)內(nèi)容確定的，主要有建設(shè)項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理的招標(biāo)以及重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)招標(biāo)。招標(biāo)人的招標(biāo)組織形式有自行招標(biāo)或委托招標(biāo)；工程項(xiàng)目招標(biāo)方式包括公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)，其中工程項(xiàng)目委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行公開招標(biāo)是采用最多的招標(biāo)組織形式和招標(biāo)形式。

    工程項(xiàng)目公開招標(biāo)主要分為以下六個(gè)環(huán)節(jié)的工作：

    一是招標(biāo)策劃工作，主要包括合理劃分標(biāo)段、發(fā)包模式及總分包界定、選定合同形式、選擇計(jì)價(jià)方式、選定材料及設(shè)備的采購(gòu)方式等；

    二是招標(biāo)準(zhǔn)備工作，主要是草擬招標(biāo)公告及發(fā)布資格預(yù)審公告、編制招標(biāo)文件等；

    三是工程量清單及招標(biāo)控制價(jià)的編制；

    四是發(fā)布招標(biāo)公告、組織投標(biāo)人現(xiàn)場(chǎng)踏勘、組織答疑；

    五是開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、清標(biāo)及協(xié)助招標(biāo)人定標(biāo)；

    六是協(xié)助招標(biāo)人進(jìn)行合同洽談與簽訂。

從以上的工作內(nèi)容可知，招投標(biāo)階段各項(xiàng)工作環(huán)節(jié)都是至關(guān)重要的，項(xiàng)目招投標(biāo)的核心是工程項(xiàng)目的價(jià)格測(cè)算、認(rèn)定和交易，它對(duì)整個(gè)工程項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施具有關(guān)鍵性的引導(dǎo)作用，這不僅關(guān)系到施工界面的劃分，而且還關(guān)系到工程質(zhì)量、工期、造價(jià)等合同條款的事前約定。更重要的是，它還確定了施工及結(jié)算造價(jià)的管理框架，為項(xiàng)目實(shí)施階段工程造價(jià)管理、實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。

    二、政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)造價(jià)管理的現(xiàn)狀

    1．項(xiàng)目投資管理不連貫

    一些建設(shè)單位在“貪大求全”思想的主導(dǎo)下，部分項(xiàng)目限額設(shè)計(jì)實(shí)施不到位，沒有將經(jīng)批復(fù)的初設(shè)概算作為投資控制的最高限額。在招標(biāo)階段，要么采用的設(shè)計(jì)成果嚴(yán)重超出項(xiàng)目核準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模與標(biāo)準(zhǔn)，要么設(shè)計(jì)成果的內(nèi)容或范圍不完整，或是設(shè)計(jì)成果的深度不符合要求。一方面為倉(cāng)促完成招標(biāo)工作，造價(jià)咨詢單位盲目應(yīng)付工程量清單及控制價(jià)的編制工作，另一方面，除招標(biāo)所需的設(shè)計(jì)成果外，建設(shè)單位往往消極整理文件編制所需的其他資料。從而致使政府投資資金的執(zhí)行在招標(biāo)前后出現(xiàn)脫節(jié)，造成投資管理的計(jì)劃與執(zhí)行過(guò)程出現(xiàn)不連貫的現(xiàn)象。

    2．造價(jià)管理工作過(guò)于程序化，與實(shí)際結(jié)合不緊密

    負(fù)責(zé)工程量清單及控制價(jià)文件編制的造價(jià)咨詢單位，嚴(yán)重缺乏對(duì)項(xiàng)目的整體考慮，未能站在全過(guò)程管理的角度，而是孤立、片面地看待招標(biāo)階段的造價(jià)問題，在開展工程量清單及控制價(jià)編制工作時(shí)，缺乏與相關(guān)單位的溝通，在信息原本不對(duì)稱的環(huán)境下，沒能主動(dòng)了解管理需求，更沒有結(jié)合工程的實(shí)際情況。故此，所形成的經(jīng)濟(jì)文件不能夠真實(shí)地反映項(xiàng)目投資，更不能達(dá)到管控投資的效果。

    3．招標(biāo)工作人員間缺乏配合

    招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)及招標(biāo)人將工作重點(diǎn)集中在履行法定招標(biāo)程序上，辦理招標(biāo)手續(xù)的工作人員與招標(biāo)文件的編制人員、以及招標(biāo)文件編制人員與工程量清單及控制價(jià)編制人員之間缺乏密切的配合。造價(jià)工作人員將工作重點(diǎn)放在依據(jù)招標(biāo)階段設(shè)計(jì)成果編制相關(guān)文件上，而未能關(guān)注招標(biāo)文件的合同條款中關(guān)于造價(jià)管控工作的要求與設(shè)置，這一方面導(dǎo)致工程量清單及控制價(jià)等經(jīng)濟(jì)文件的編制與招標(biāo)文件等商務(wù)編制進(jìn)度不統(tǒng)一，阻礙了招標(biāo)工作的進(jìn)行；另一方面，也導(dǎo)致招標(biāo)文件及其中的合同條款編制口徑與經(jīng)濟(jì)文件編制口徑不盡相同，使得招標(biāo)文件存在歧義、含義模糊等錯(cuò)誤，更談不上合同條款約定反映出造價(jià)控制需求，以及達(dá)到落實(shí)造價(jià)控制策略的目的。

    4．從業(yè)人員的知識(shí)體系不健全

由于目前從事招標(biāo)工作的人員一般就是履行固定程序及編制招標(biāo)文件，對(duì)目前的造價(jià)管理文件、清單計(jì)價(jià)規(guī)范等了解較少，造價(jià)咨詢?nèi)藛T也缺乏相應(yīng)的招投標(biāo)專業(yè)知識(shí)、國(guó)家頒布的各項(xiàng)招投標(biāo)法律法規(guī)、合同管理及投資管理等方面的知識(shí)，致使所編制的招標(biāo)文件在后期的造價(jià)管理中缺乏可操作性。對(duì)此，招標(biāo)從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)繼續(xù)健全知識(shí)體系。嚴(yán)格來(lái)講，招標(biāo)從業(yè)人員應(yīng)至少具備工程商務(wù)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)三方面的知識(shí)，尤其應(yīng)對(duì)商務(wù)、經(jīng)濟(jì)方面的知識(shí)有所側(cè)重，只有這樣才能統(tǒng)籌好招標(biāo)工作。

    5．忽視清標(biāo)環(huán)節(jié)，為不平衡報(bào)價(jià)和合同執(zhí)行留下隱患

    目前工程招投標(biāo)中的評(píng)標(biāo)辦法仍然局限于數(shù)學(xué)統(tǒng)計(jì)，即根據(jù)投標(biāo)人所報(bào)的工程總造價(jià)進(jìn)行評(píng)分，而對(duì)總造價(jià)的構(gòu)成缺乏詳盡的分析和考慮。由于上述評(píng)標(biāo)辦法存在局限性，實(shí)踐中又不重視清標(biāo)工作，無(wú)法對(duì)投標(biāo)人采取的不平衡報(bào)價(jià)進(jìn)行合理分析，從而造成結(jié)算價(jià)與中標(biāo)價(jià)相背離，給招標(biāo)人帶來(lái)不必要的經(jīng)濟(jì)損失，出現(xiàn)“低中標(biāo)、高索賠”的現(xiàn)象。

    三、招投標(biāo)階段造價(jià)管理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)分析及應(yīng)對(duì)措施

    1．重視項(xiàng)目前期工作，避免項(xiàng)目“三超”現(xiàn)象

    以審批投資概算為準(zhǔn)則指導(dǎo)招投標(biāo)階段的造價(jià)管理。筆者認(rèn)為對(duì)于政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)階段的造價(jià)管理不應(yīng)僅依據(jù)招標(biāo)設(shè)計(jì)成果，還應(yīng)比較分析該項(xiàng)目的概算批復(fù)，將其與招標(biāo)設(shè)計(jì)成果的建設(shè)內(nèi)容及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)比，針對(duì)不符合審批要求的建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)提醒招標(biāo)人修改設(shè)計(jì)成果；對(duì)于招標(biāo)設(shè)計(jì)成果中缺項(xiàng)，而批復(fù)概算中包含并達(dá)到國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定招標(biāo)規(guī)模的內(nèi)容，建議招標(biāo)人提供設(shè)計(jì)成果一并招標(biāo)或者列入專業(yè)暫估內(nèi)容處理；對(duì)于確實(shí)屬于工程實(shí)際發(fā)生或者政策法規(guī)強(qiáng)制要求調(diào)整的建設(shè)內(nèi)容，預(yù)備費(fèi)用又不能滿足調(diào)整需求的，建議招標(biāo)人申請(qǐng)?jiān)黾油顿Y概算，力求做到此階段投資不超概算，不丟項(xiàng)、漏項(xiàng)。例如，某大型熱源廠的主廠區(qū)和管線工程的工程量清單和控制價(jià)編制項(xiàng)目，概算方案中主廠房外立面設(shè)計(jì)是刷涂料、塑鋼門窗，而招標(biāo)設(shè)計(jì)成果中主廠房的外立面采用干掛大理石、局部玻璃幕墻做法，針對(duì)這種明顯超批復(fù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，造價(jià)管理人員及時(shí)和招標(biāo)人進(jìn)行了溝通，從功能和價(jià)值上分析主廠房設(shè)計(jì)為大理石和玻璃幕墻的外立面本身就是不符合經(jīng)濟(jì)性的，從項(xiàng)目的全過(guò)程審計(jì)角度，在后期的結(jié)算審核上也不會(huì)通過(guò)這筆投資，還會(huì)按概算批復(fù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)審核外立面工程，最終在招標(biāo)階段修改了設(shè)計(jì)成果做法，避免了后期的預(yù)算超概算現(xiàn)象，為后期的工程施工、結(jié)算提供了良好的基礎(chǔ)。

    2．加強(qiáng)造價(jià)編制及審核工作，結(jié)合實(shí)際突出項(xiàng)目的個(gè)性化

    工程量清單是招標(biāo)文件的重要組成部分，也是合同造價(jià)控制的核心文件。工程量清單計(jì)價(jià)文件主要由分部分項(xiàng)工程量清單與計(jì)價(jià)表、措施項(xiàng)目清單與計(jì)價(jià)表、其他項(xiàng)目清單與計(jì)價(jià)表和稅金項(xiàng)目清單與計(jì)價(jià)表組成。造價(jià)工作人員依據(jù)清單規(guī)范的計(jì)算規(guī)則計(jì)算的工程量，特別要重視清單計(jì)價(jià)說(shuō)明的編制，說(shuō)明一定不能是簡(jiǎn)單的格式填寫，而要結(jié)合工程實(shí)際，如設(shè)計(jì)成果中的矛盾之處，一定要說(shuō)明本次具體是暫按什么依據(jù)編制的；設(shè)計(jì)成果設(shè)計(jì)不明確的地方，也要弄明白本次是暫按什么依據(jù)編制的，這樣就不會(huì)產(chǎn)生歧義，能為下一階段的造價(jià)管理工作做好基礎(chǔ)資料。

    招標(biāo)控制價(jià)編制也要結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際情況。建設(shè)項(xiàng)目具有唯一性特點(diǎn)，同樣，房建項(xiàng)目由于建設(shè)地點(diǎn)不同，所采用的工程方案會(huì)有較大的差別，有些配合招標(biāo)工作的造價(jià)單位往往不重視現(xiàn)場(chǎng)踏勘環(huán)節(jié)，不論是新建項(xiàng)目，還是改擴(kuò)建項(xiàng)目都應(yīng)參與到現(xiàn)場(chǎng)踏勘中，有經(jīng)驗(yàn)的招標(biāo)人會(huì)把其掌握的、有可能影響造價(jià)的情況告知造價(jià)工作人員。有的新建項(xiàng)目地點(diǎn)在城區(qū)，建筑施工現(xiàn)場(chǎng)比較狹小，造價(jià)工作人員就要考慮在措施費(fèi)中列入相應(yīng)的擾民費(fèi)或增加臨時(shí)設(shè)施費(fèi)。對(duì)于裝修項(xiàng)目，如果只根據(jù)設(shè)計(jì)成果計(jì)算就不能完全表達(dá)現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際情況，只有進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘以及召開現(xiàn)場(chǎng)交底會(huì)，掌握第一手材料才能比較完整清楚地編制及確定招標(biāo)控制價(jià)。

    工程量清單及招標(biāo)控制價(jià)的審核主要有全面審核法和重點(diǎn)審核法。全面審核法就是按照設(shè)計(jì)成果的要求，結(jié)合現(xiàn)行定額、施工組織設(shè)計(jì)以及有關(guān)的計(jì)算規(guī)則和文件等，全面地審核工程數(shù)量、定額單價(jià)和費(fèi)用計(jì)算。重點(diǎn)審核法就是抓住招標(biāo)控制價(jià)中的重點(diǎn)審核的方法。受招投標(biāo)階段時(shí)間的限制，一般采用重點(diǎn)審核法審核工程量清單和招標(biāo)控制價(jià)。抽查影響投資比較大的清單子目，審查各專業(yè)項(xiàng)目之間是否有重復(fù)和漏項(xiàng)現(xiàn)象，確保投資的準(zhǔn)確和完整。例如某大型熱源廠的外管線項(xiàng)目，工程量清單只做了管徑500mm以上的直埋管清單項(xiàng)，沒有小管徑的清單項(xiàng)，經(jīng)和編制人員溝通原來(lái)設(shè)計(jì)成果只設(shè)計(jì)主管線沒有設(shè)計(jì)支管，是因?yàn)檎袠?biāo)人對(duì)于熱力站點(diǎn)實(shí)際情況不能確定，設(shè)計(jì)人未能提交這部分設(shè)計(jì)成果，考慮到招標(biāo)范圍的完整性，招標(biāo)人立即組織設(shè)計(jì)人落實(shí)熱力站位置，能確定位置的畫詳圖，不能確定位置的，按最可能位置出圖，將來(lái)在工程施工中按變更處理，這個(gè)外管線工程投資約為1.2個(gè)億，漏項(xiàng)支管部分投資近2千萬(wàn)。由此可見，在招投標(biāo)階段一定要結(jié)合工程的實(shí)際情況，加強(qiáng)工程量清單、招標(biāo)控制價(jià)的編制審核。

    3．加強(qiáng)招標(biāo)人員與造價(jià)工作人員的配合，實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)階段造價(jià)的合理確定

    招投標(biāo)各階段的工作有比較規(guī)范的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，每個(gè)節(jié)點(diǎn)需要提供不同的階段性成果文件。其中最重要的成果文件是招標(biāo)文件，招標(biāo)文件的主要內(nèi)容包括招標(biāo)公告、投標(biāo)人須知、評(píng)標(biāo)辦法、合同條款及格式、工程量清單、設(shè)計(jì)成果、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求、投標(biāo)文件格式等，其中評(píng)標(biāo)辦法、合同條款及格式、工程量清單、投標(biāo)文件格式等工作內(nèi)容都需要招標(biāo)人員和造價(jià)工作人員配合完成，筆者近幾年一直在從事配合招標(biāo)的造價(jià)工作，現(xiàn)將需要注意的部分事項(xiàng)介紹如下：

    首先，招標(biāo)工作人員應(yīng)將招標(biāo)工作進(jìn)度計(jì)劃提供給造價(jià)工作人員：造價(jià)工作人員根據(jù)設(shè)計(jì)成果情況，向招標(biāo)工作人員提供設(shè)計(jì)成果涵蓋的各專業(yè)工程內(nèi)容，盡早提出設(shè)計(jì)成果中的問題，提出對(duì)招標(biāo)范圍的初步意見，以及對(duì)暫估價(jià)材料及設(shè)備等事項(xiàng)的初步意見，及時(shí)與招標(biāo)人溝通，在正式招標(biāo)文件形成前雙方達(dá)成一致意見。

    其次，在招標(biāo)文件的編制期，造價(jià)工作人員要在招標(biāo)文件發(fā)出前完成工程量清單和控制價(jià)的編審工作，及時(shí)將暫列金額、分包項(xiàng)目總價(jià)、材料及設(shè)備暫估價(jià)、專業(yè)暫估總價(jià)等數(shù)據(jù)，提供給招標(biāo)工作人員，保證招標(biāo)文件內(nèi)容前后一致；參與招標(biāo)文件中標(biāo)段劃分、合同形式的確定及價(jià)款調(diào)整等涉及投資部分的編制，保證招標(biāo)文件符合現(xiàn)行規(guī)范規(guī)定，后期施工結(jié)算不產(chǎn)生理解歧義，具有可操作性。

    4．健全招投標(biāo)從業(yè)人員的知識(shí)體系

    招標(biāo)工作人員和造價(jià)從業(yè)人員要熟悉招投標(biāo)的相關(guān)法律法規(guī)，掌握原國(guó)家計(jì)委3號(hào)令《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》中對(duì)于招標(biāo)范圍及招標(biāo)規(guī)模的規(guī)定，有利于合理劃分合約包、計(jì)列暫列金額及專業(yè)暫估價(jià)。掌握2007年版《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》及2013年版《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》中關(guān)于計(jì)價(jià)條款的規(guī)定，有利于招標(biāo)文件中價(jià)款調(diào)整原則的編制。

    5．重視清標(biāo)工作，做好政府投資項(xiàng)目造價(jià)合同的管理

    根據(jù)相關(guān)規(guī)定，全部使用國(guó)有資金投資或國(guó)有資金投資為主的工程建設(shè)項(xiàng)目，必須采用工程量清單計(jì)價(jià)。發(fā)承包雙方的結(jié)算量是設(shè)計(jì)成果實(shí)際工程量，而價(jià)格是按投標(biāo)方投標(biāo)時(shí)的綜合單價(jià)結(jié)算，這就為承包方進(jìn)行不平衡報(bào)價(jià)提供了基礎(chǔ)。解決此問題最好的方法是重視清標(biāo)工作，對(duì)明顯不合理的報(bào)價(jià)進(jìn)行修正，做好合同談判階段的造價(jià)管理，修改招標(biāo)文件中的不合理?xiàng)l款，澄清模糊條款內(nèi)容，使施工合同公平合理，即簽訂一份完備的、含義清晰的、責(zé)權(quán)利關(guān)系相對(duì)平衡的合同，以盡量減少合同執(zhí)行中的漏洞、爭(zhēng)執(zhí)和不確定性，為日后結(jié)算管理提供良好的基礎(chǔ)。

    四、結(jié)束語(yǔ)

    政府投資項(xiàng)目的造價(jià)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，由于各參與建設(shè)的主體利益趨向的不同，使得造價(jià)管理工作復(fù)雜而繁瑣。政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)階段的造價(jià)管理對(duì)于確定控制項(xiàng)目建設(shè)投資及風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)非常重要，招標(biāo)組織過(guò)程需要專業(yè)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，招標(biāo)文件中關(guān)于變更、價(jià)格調(diào)整、索賠、支付等的商務(wù)性條款，是項(xiàng)目投資控制的依據(jù)和基礎(chǔ)，整個(gè)招投標(biāo)過(guò)程均離不開造價(jià)管理，通過(guò)完善的造價(jià)管理措施，才能使政府投資項(xiàng)目造價(jià)控制在計(jì)劃的目標(biāo)內(nèi)，同時(shí)也才能最大限度地發(fā)揮政府投資的效益。

      五  評(píng)述：

    本文指出了政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)環(huán)節(jié)造價(jià)管理的重要作用，分析了我國(guó)政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)階段造價(jià)管理的現(xiàn)狀，并指出了當(dāng)前存在的主要問題，通過(guò)對(duì)這些問題的分析，同時(shí)結(jié)合作者多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出了若干應(yīng)對(duì)措施，旨在為促進(jìn)政府投資資金的合理利用和幫助造價(jià)管理人員更好地開展造價(jià)控制工作提供參考。