能源項目審批權(quán)再下放 業(yè)內(nèi)憧憬負(fù)面清單
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近日，能源項目審批再迎政策紅利：國家能源局對外發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)的實施意見》（以下簡稱《意見》），提出要再砍掉一批投資審批事項，進(jìn)一步減少國家層面能源項目核準(zhǔn)。并提出要加快建立“三個清單”，劃定政府與市場、企業(yè)、社會的權(quán)責(zé)邊界，包括負(fù)面清單、權(quán)力清單、責(zé)任清單，用剛性的制度管權(quán)限權(quán)，接受社會監(jiān)督。
在今年年初，國家發(fā)展改革委投資研究所副所長汪文祥在就國家取消“前置審批”接受中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者采訪表示，前置審批是2015年第一單審批制度改革，隨后將會陸續(xù)迎來一大批審批權(quán)取消或下放。果然，能源行業(yè)最終等來了能源項目審批權(quán)繼續(xù)下放的明確信號，著名能源經(jīng)濟(jì)學(xué)家林伯強(qiáng)在接受中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者采訪時表示，業(yè)內(nèi)期待已久的能源項目行政審批負(fù)面清單模式也已經(jīng)漸行漸近。
這些年，國家能源局已經(jīng)下放的審批權(quán)
在諸多實施審批制度改革的領(lǐng)域中，能源項目因投資規(guī)模大、建設(shè)周期長，最具代表性。長久以來，能源行業(yè)存在“重審批、輕監(jiān)管”的問題，審批鏈條長、環(huán)節(jié)多、權(quán)力集中飽受詬病。跑項目、拿“路條”成為能源企業(yè)不得不掌握的本領(lǐng)，為了跑項目，煉成“銅頭、鐵嘴、飛毛腿”的企業(yè)家在能源行業(yè)比比皆是。然而近兩年來這一備受詬病的現(xiàn)象得到了解決。
2013年5月29日至今，按《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項目等事項的決定》要求，國家能源局共取消了14項行政審批項目，下放了2個行政審批項目至區(qū)域能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)和省級能源監(jiān)管部門，仍保留11項行政審批事項，其中行政許可審批8項，非行政許可審批3項。
根據(jù)公開資料統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，自2013年5月以來的幾次行政審批項目調(diào)整中，被取消最多的是電力安全類的行政審批項目，共有6項，包括水電站大壩運(yùn)行安全信息化驗收和安全監(jiān)測系統(tǒng)檢查驗收，電力行業(yè)信息系統(tǒng)安全保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)與信息安全應(yīng)急預(yù)案審批，發(fā)電機(jī)組并網(wǎng)安全性評價，電力安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)評級審批，發(fā)電廠整體安全性評價審批，電力二次系統(tǒng)安全防護(hù)規(guī)范和方案審批。目前被保留的只有水電站大壩安全注冊一項。
國家能源局還取消了3項限制市場化的行政審批項目，包括電力市場份額核定、跨區(qū)域電網(wǎng)輸配電價審核和電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電試點。其中，審批電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電試點的依據(jù)，已在2013年8月20日被國家發(fā)展和改革委員會令第4號（決定廢止和修改的規(guī)章和規(guī)范性文件目錄）所廢止。
而業(yè)務(wù)許可類下放了電力業(yè)務(wù)許可證核發(fā)到區(qū)域能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并取消了發(fā)電機(jī)組進(jìn)入及退出商業(yè)運(yùn)營審核這項非行政許可審批；保留了2項行政審批項目，分別是電工進(jìn)網(wǎng)作業(yè)許可證核發(fā)和承裝（修、試）電力設(shè)施許可證核發(fā)。
規(guī)劃類審批項目取消和保留了各2項，取消的是電力、煤炭、油氣企業(yè)的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃和專項發(fā)展建設(shè)規(guī)劃審批，重要商品年度計劃審批：煤層氣商品量分配計劃兩項；保留了省級能源發(fā)展規(guī)劃審批，涉及全國布局、總量控制及跨省輸送的區(qū)域性能源綜合發(fā)展規(guī)劃審批。
取消了抽水蓄能電站項目核準(zhǔn)和投資非跨境、跨省（區(qū)、市）±400千伏及以上直流項目，非跨境、跨�。▍^(qū)、市）750千伏、1000千伏交流電網(wǎng)工程項目核準(zhǔn)。同時其設(shè)立的依據(jù)《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》設(shè)立的企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體等投資建設(shè)的固定資產(chǎn)投資項目核準(zhǔn)也被修改。
“從審批權(quán)已經(jīng)下放的項目來看，國家決定審批權(quán)是否下放有幾個標(biāo)準(zhǔn)：首先，項目所屬行業(yè)是否已經(jīng)形成了競爭，是否還存在高度的壟斷。其次，項目體量較小，對公共安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會效益和生態(tài)效益影響較小。第三，產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對成熟，不需要或?qū)⒅鸩礁鎰e國家定量規(guī)劃和財政補(bǔ)貼。從這幾個標(biāo)準(zhǔn)來看，小型水電站、燃?xì)忭椖靠赡軐⒘腥雽徟鷻?quán)進(jìn)一步下放的名單。”林伯強(qiáng)告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者。
為何能源項目審批權(quán)下放無法“一步到位”？
從以上分析不難看出，我國能源行業(yè)的項目審批難以一步到位，需要根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際逐步進(jìn)行調(diào)整。
國家發(fā)展改革委價格監(jiān)測中心研究員劉滿平曾撰文指出，我國能源項目審批權(quán)無法一放到底、一步到位主要是由于我國能源行業(yè)中政府干預(yù)過多，行政性壟斷突出。具體原因有四點：首先是傳統(tǒng)觀念和認(rèn)識上存在誤區(qū)。由于煤、電、油等能源產(chǎn)品涉及國計民生，牽涉面廣，政府更多地將之當(dāng)成福利產(chǎn)品和公共產(chǎn)品對待，認(rèn)為能源市場是市場失靈的領(lǐng)域，應(yīng)該由政府管制、國企壟斷經(jīng)營。其次，將能源安全重任過多地強(qiáng)調(diào)由國有企業(yè)承擔(dān)，導(dǎo)致我國能源行業(yè)政企分離不夠徹底，給政府行政權(quán)力濫用造成可乘之機(jī)。第三，尚未科學(xué)界定能源產(chǎn)業(yè)鏈條中的競爭性業(yè)務(wù)和非競爭性業(yè)務(wù)，籠統(tǒng)地認(rèn)為整個能源行業(yè)具有自然壟斷性，政府對本應(yīng)該完全放開、由市場競爭的業(yè)務(wù)或環(huán)節(jié)進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。第四，現(xiàn)行法律法規(guī)不夠完善，對于政府濫用職權(quán)、發(fā)布壟斷命令等行為缺乏必要的監(jiān)督和懲治措施，缺乏對行政性壟斷的法律規(guī)制。
由此看來，要想破除能源行業(yè)中的行政性壟斷，避免政府過多干預(yù)，實行市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度是個不錯的選擇，因為實行“負(fù)面清單”制度，實際上是在能源行業(yè)中劃出一個“黑名單”，明確哪些方面不可為，外資或民營資本只要不觸及這些底線即可進(jìn)入，“法無明文禁止即可為”。
國家發(fā)展改革委能源研究所相關(guān)專家告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者，“負(fù)面清單”模式不僅能夠增大能源市場的透明度、開放度和自由度，增強(qiáng)外資或民營企業(yè)的投資信心與積極性，還能明確界定政府發(fā)揮作用的邊界，減少行政過程中可能存在的權(quán)力濫用現(xiàn)象，將調(diào)控權(quán)真正歸還給市場，把過泛、過濫干預(yù)市場的政府權(quán)力真正關(guān)進(jìn)制度的籠子里，實現(xiàn)政府向市場放權(quán)到位。
“負(fù)面清單”模式猜想：實現(xiàn)真正的投資自由化
當(dāng)然，在能源行業(yè)實行市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度是一個新生事物，不可能一下子解決業(yè)已存在的所有問題，還可能會遇到未曾預(yù)料到的問題和風(fēng)險。
劉滿平認(rèn)為，要消除能源市場準(zhǔn)入中的隱性壁壘。實行“負(fù)面清單”制度，意味著外資、國有、民營資本都有權(quán)進(jìn)入沒有明令禁止即“負(fù)面清單”之外的各個環(huán)節(jié)，但這并不意味著各類資本在能源行業(yè)真正實現(xiàn)公平競爭。例如，民營資本早已獲準(zhǔn)進(jìn)入發(fā)電領(lǐng)域，但至今其影響力仍然非常有限。這誠然與民營資本自身實力有關(guān)系，但更與存在各類隱性壁壘密切相關(guān)，正是這些隱性壁壘，導(dǎo)致民營資本經(jīng)常遇到“玻璃門”“彈簧門”。如果沒有項目核準(zhǔn)、行政管理、公共財政、金融等配套改革的及時跟進(jìn)，實現(xiàn)真正的投資自由化，“負(fù)面清單”制度的作用難以真正發(fā)揮。
同時，受訪專家認(rèn)為，要樹立正確的監(jiān)管理念，建立有效的約束機(jī)制，加強(qiáng)“負(fù)面清單”制度實施的監(jiān)管。首先，政府要樹立正確的監(jiān)管理念：負(fù)面清單內(nèi)，政府的歸政府，負(fù)面清單外，市場的歸市場。負(fù)面清單外，應(yīng)當(dāng)以政府服務(wù)為主，為企業(yè)發(fā)展提供資源幫助，而不是以管理為主，政府要管住自己閑不住的手，不能想查就查、想查誰就查誰、想什么時候查就什么時候查。其次，政府監(jiān)管重心應(yīng)從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，更加注重過程性監(jiān)管效率。最后，要加大后續(xù)監(jiān)管力度，加強(qiáng)各部門的協(xié)同配合和必要的聯(lián)合執(zhí)法，提高綜合監(jiān)管能力和水平，確�！柏�(fù)面清單”制度實施取得實效。
